這篇環境治理論文發表了國外湖泊水環境保護和治理對我國的啟示，內陸水體主要以湖泊為主，隨著環境污染的日益嚴重，很多國家地區的湖泊出現了富營養化，治理湖泊水環境，要從建立和完善法律法規體系著手，建立水質、水量和水生態系統一體化的管理體系，加強源頭控制、過程截污。

　　關鍵詞：環境治理論文,水環境,流域治理,富營養化

　　湖泊是世界內陸水體最重要的組成單元，具有供水、防洪、航運、旅游、水產養殖及維系區域生態安全等重要功能，是支撐流域人類的生存與發展的關鍵資源。不同湖泊由于其所處地理環境、區域氣候、人口分布、流域生產生活方式及經濟發展和湖泊特點等方面均存在顯著差異，導致我國湖泊各具特色，且具有明顯的區域性特征。國際上針對湖泊保護和治理方面的工作開展較早，特別是歐美、日本等發達國家。因此，借鑒并吸取國外治理湖泊富營養化的經驗，了解國外包括發達國家和發展中國家湖泊保護及富營養化控制的技術措施，對我國湖泊保護和富營養化控制具有重要的借鑒作用和現實意義，對我國湖泊治理，具有戰略性的指導意義，并可對有效治理我國湖泊富營養化提供支撐。

　　國際湖泊保護治理概況及主要經驗

　　國際環境保護發展經歷了“先污染，后治理”到“邊污染，邊治理”，再到今天的“發展中保護，保護中發展”的艱難歷程。國內外無數治水經驗和教訓從正反兩方面告誡，人類的治水活動不僅要符合自然規律，而且要適應經濟社會的發展規律。任何一個流域或區域，在經濟社會發展的不同階段，治水的目標、要求、投入能力與管理水平也處于動態變化。

　　湖泊富營養化已成為世界范圍內普遍存在的環境問題，從20世紀30年代首次發現富營養化現象至今，全世界已有30%～40%的湖泊和水庫受到不同程度富營養化的影響。從20世紀50年代開始，國際上才真正開始關注富營養化，并逐步開展了相關研究。在歐美日等國家，因為經濟社會發展快，湖泊富營養化發生早，其治理成效顯著，特別是日本的琵琶湖治理得到世界公認，成為湖泊富營養化治理的典范;位于美國和加拿大邊境的五大湖，在1960-1970年間出現了嚴重的富營養化問題，尤其是五大湖之一的伊利湖，經過30年的治理，富營養化問題得到基本解決：位于德國、瑞士和奧地利三國之間的博登湖保護成為跨國湖泊協調治理的樣板;歐盟為協調各成員國高效治理河湖污染，出臺了《歐盟水框架指令》，并提出了流域綜合治理方法;包括中國在內的發展中國家，如菲律賓內湖、巴拉圭伊帕卡拉伊湖、非洲乍得湖等國家的湖泊富營養化正處于關鍵治理期。

　　各國治理湖泊富營養化的經驗和方法各有不同，如日本治理琵琶湖的經驗主要表現在組織機構、管理體系、嚴格的標準及法規與全民參與的綜合治理等方面;芬蘭湖泊治理的經驗是政府對水資源保護和水污染治理的力度較大，配套的法律法規和相關的技術措施到位，污水處理技術先進，環境管理責任主體明確，且具有嚴格的獎懲制度，采取對湖區進行產業集群與合理的資源開發有機結合模式，十分重視解決面源污染對湖泊區域的影響。總體而言，國外湖泊富營養化治理的經驗主要有如下幾方面：

　　構建長期治理與分階段治理相結合、多部門多層次流域綜合管理

　　堅持生態優先。基于生態優先的治理思路表現為對水生態環境特征的尊重與重視，在富營養化治理中占有突出位置。日本琵琶湖起初曾采取綜合開發政策，導致湖泊富營養化失控，生物多樣性銳減，自然和生態景觀遭到破壞，之后盡管投入巨資來改善其水質，但未見成效。直到20世紀90年代，地方政府對綜合開發政策進行反思，開始考慮和實施“綜合保護政策”，才慢慢取得成效。芬蘭對湖泊開發與保護采取對湖區進行產業集群與合理的資源開發有機結合的模式，其開發與保護的關鍵在于各個產業協調發展。湖區周邊造紙廠較多，通過建立森林產權制度，明確森林所有者的責、權、利，并建立相應的獎懲機制，作為林業可持續發展的根本保證。同時要求林業和紙漿造紙企業以多種形式建設速生、豐產原料林基地，并將制漿、造紙、造林、營林、采伐與銷售結合起來，形成良性循環的產業鏈，從而帶動林業和造紙業共同發展，形成林、漿、紙一體化循環發展，而這些發展必須符合環境保護要求，實現“林、紙、環”多贏。

　　制定分階段治理目標。富營養化的治理是一個長期過程，因為非生物環境的改變需要數年，而生態環境的恢復則需要更長時間，不可能在短期內就看到湖泊富營養化的消除，必須制定分階段目標，進行長期治理和監控。美國為了治理五大湖，制定和實施了許多土地使用管理措施，如減少耕地、輪作、廢料的使用及儲存管理、沿湖區新開發項目的延緩或限制、開發帶的限定等，其目的是減少土壤侵蝕，防止農業或城區土壤營養物流失。日本琵琶湖治理分為2個階段，第一階段為1972-1997年，歷時25年;1999年至今為第二階段，出臺了“母親湖21世紀規劃”，該規劃為1999-2020年的22年規劃，分2期，第1期為1999-2010年，第2期為2010-2020年，規劃的主要目標是水質保護、水源涵養及自然環境與景觀保護。

　　加強多部門協同合作。水資源的管理涉及多部門，所以有必要多部門合作管理湖泊。五大湖及流域管理涉及不同層次多家管理機構，管理機構從上到下分為國際組織、聯邦組織和民間組織。美加兩國政府之間管理五大湖的部門涉及湖區各級政府、流域管理機構、科研機構、用水戶和地方團隊，所有機構將作為一個環境保護團體開展工作和進行相互合作。

　　琵琶湖保護治理成功之一就在于有多層次化的組織機構。由于琵琶湖的重要性，日本相關省廳設有專門的琵琶湖管理機構，如日本國土交通省琵琶湖河川事務所、日本環境省國立環境研究所和生物多樣性中心等。琵琶湖所在的滋賀縣設有滋賀縣琵琶湖環境部，琵琶湖、淀川水質保護機構等負責琵琶湖的保護管理。日本政府將琵琶湖流域分成7個小流域，按流域設立流域研究會，每個研究會選出一位協調人，負責組織居民、生產單位等代表參與綜合規劃的實施。博登湖流域橫跨四國，通過強化多國合作治理，建立跨界綜合治理模式。

　　博登湖因為沒有明確劃定邊界，共同合作機制更為重要，也正是因為沒有劃定邊界，所以沿湖各方把整個湖的水體保護作為自己的職責。博登湖管理的三個主要合作機制分別是博登湖國際水體保護委員會、博登湖一萊茵水廠工作聯合、博登湖國際大會。通過成立國際湖泊管理機構，共同制定湖泊管理法律，控制重點面源污染，在多國聯合治理的努力下，到21世紀初，水質基本恢復到污染前水平。

　　制定法律法規，加強富營養化治理

　　制定并完善相關法律法規。法律手段的強制性相對于政策手段的指導性更易產生直接的富營養化治理效果。世界各國湖泊富營養化治理對法律手段都有充分應用。美、加針對五大湖富營養化治理，早在1972年就簽署了五大湖水質協議，同年美國制定了清潔水法。隨著五大湖富營養化治理推進，對其水質協議進行了多次修改以適應保護治理需求。日本琵琶湖所在的滋賀縣為了治理和保護琵琶湖，制定了《琵琶湖綜合開發特別措施法》《琵琶湖富營養化防止條例》等法律法規。

　　實施經濟調控，增加資金投入

　　法律手段可強制污染者承擔責任，但相對缺少彈性。因此，湖泊富營養化治理還需采取各種經濟調控手段。政府作為公共管理者，須增加對富營養化湖泊治理的投入。如為增強污水處理能力，在五大湖水質協定簽訂后的10年間，美、加兩國政府共籌款72億美元用于改善并增強五大湖流域城市污水處理能力，從而大大減少了五大湖流域磷排放量。日本各級政府依據相關法律規定，按照中央和地方分擔的原則各自提供資金，支持琵琶湖治理和保護，還專門設了琵琶湖管理基金、琵琶湖研究基金等，從多方面籌措琵琶湖保護管理所需資金;財政政策方面，建立了水源區綜合利益補償機制。新西蘭政府聯合懷卡托區環境局及陶波湖湖區委員會提出“陶波湖水質改善計劃”，該計劃投入8200萬美元在未來15年內減少輸入該湖的總氮含量，以達到提高水質和水體透明度目標，緩解并逐步解決湖泊營養化問題。

　　由政府負擔水體富營養化治理的全部成本不但不現實，且也不符合誰污染誰付費原則。各國富營養化治理過程中，經濟激勵或限制等調控手段被廣泛采用。補貼是常用的經濟刺敷手段。美國城市污水處理廠建設體現了補貼的經濟激勵作用，美國《水污染控制法1956年修正案》規定聯邦攻府要支付城市污水處理廠建設投資的55%，從聯邦補貼的效果來看，具有二級處理能力污水處理廠的比例從1960年的4%上升到了1988年的84%。新西蘭計劃通過財政獎勵和免費咨詢鼓勵當地農牧民生產活動中采用多樣化低氮產品，并向當地農民和其他土地所有者提供實用建議和商業計劃援助，以降低流入陶波湖廢水的含氮量。芬蘭20世紀60年代，造紙工業造成的水污染問題十分嚴重，污水不經處理排放到塞馬湖，引發了紅藻潮，政府通過建立排污許可制度，嚴厲懲罰不按照規定執行企業，水污染治理逐步顯現成效。

　　采取適宜技術措施綜合控制內外源污染

　　合適的技術措施是治理湖泊富營養化的重要手段。對于一個富營養化湖泊，治理前首先要評價湖泊富營養程度，然后根據富營養化成因和程度，因地制宜地選擇相應的治理技術。針對北美五大湖區，已經開展了相關環境問題學術研究，加強湖區環境監測，并成立了美國大湖環境研究實驗室，研究提出恢復和維持五大湖生態平衡、限定磷排放總量的治理策略。

　　入湖營養負荷增加會使水體營養物質濃度急劇增加，導致藻類爆發、溶氧耗盡等富營養化問題。因此，外源消減與控制是治理湖泊富營養化的先決條件。但是，部分湖泊僅僅治理外源不能從根本上治理富營養化，內源足以延緩甚至阻止湖泊治理效果。因此，還需采取湖內技術以消除內源。美國威斯康星幾個湖泊，通過向湖中投加鋁鹽會形成絮狀氫氧化鋁，沉入湖底后與磷離子結合形成不溶性沉淀，減少內源磷釋放率，20世紀70年代早期經過處理，10年后水質出現了很大改善，該方法用于深水湖泊效果較好。

　　我國湖泊保護和治理進程

　　我國湖泊數量眾多，類型多樣，分布廣泛，約有2萬個湖泊，占全世界天然湖泊的1/10。小型湖泊為主、淺水湖泊占優是我國湖泊固有的特點，且湖泊區域性差異顯著，湖泊水資源年內季節變化和多年變化顯著。湖泊存在的主要問題是湖面萎縮、水質惡化與富營養化、生態功能退化、資源急劇減少、河湖連通受阻等。近年來，我國已經加大對湖泊的治理力度，但湖泊整體水環境質量下降趨勢并沒有得到根本性改變，部分湖泊資源開發利用程度已達到生態極限并已威脅到區域生態安全，依托湖泊資源開發的新一輪城市發展布局成為影響湖泊水環境的重要隱患。

　　我國湖泊水污染與富營養化的發展走過了先污染后治理過程。近年來湖泊水質的嚴峻形勢基本得到扼制.但一些湖泊邊治理邊污染、富營養化問題依然突出，特別是一些經濟發達地區的湖區和城市湖泊，其水質環境依然較差，且湖泊污染物來源日趨復雜，呈現出復合型、伴生型特點。據統計，全國70%以上的湖泊已受到不同程度污染，中東部地區湖泊大多呈富營養化。

　　鄱陽湖、洞庭湖、太湖、洪澤湖和巢湖五大淡水湖的水質均不容樂觀，除洞庭湖、鄱陽湖目前尚屬中營養水平，其余三大淡水湖整體已處于富營養化。除了湖泊流域自然環境條件的差異外，在一定程度上中國經濟社會發展的不均衡性是造成不同區域湖泊富營養化進程差異的主要原因。東部平原湖區的湖泊由于土地利用程度高、人口密度大、GDP增速快、城市化水平較高等原因，導致該地區湖泊發生富營養化時間早、速度快，分部面積較大;而東北和蒙新湖區的湖泊受到人類社會經濟活動影響的時間明顯較東部湖區晚，且其影響的強度也較小，湖泊富營養進程表現為發生時間較晚、演化較慢、程度較低，僅有小部分湖泊達到富營養化水平。

　　但隨著中國西部大開發和東北老工業振興戰略實施的加快，該區域湖泊富營養化控制形勢不容樂觀。云貴高原湖區，由于其區域經濟社會發展水平相對較低，其湖泊富營養化形勢總體上好于以上三個湖區，但由于該湖區生態環境和湖泊本省較脆弱，一旦受到破壞，發生了富營養，其治理難度較大。青藏高原作為受人類活動干擾最小的地區，是我國五大湖區中富營養化程度最低的區域，湖泊基本處于自然狀態，但隨著該地區經濟的發展，部分湖泊水質下降問題也應引起高度重視。

　　我國湖泊保護和治理歷程經歷了研究調查階段(“六五”一“七五”時期)、控源治污階段(“八五”一“九五”時期)、綜合治理階段(“十五”時期)與綠色流域建設階段(“十一五”一“十二五”時期)四個發展階段。從20世紀五六十年代一直到“七五”期間，湖泊水污染與富營養化問題并不嚴重，工作重點是湖泊資源調查研究。“八五”至“九五”期間，湖泊治理以“控源治污”為主要思路，以重點流域“三湖”治理為抓手，治理重心是以治理湖泊流域工業和生活點源為主。

　　“十五”期間，提出了湖泊生態修復的“三圈”理論，即把湖泊流域劃分成三個類型的區域，包括侵蝕區(包括山區、半山區)、湖濱區(又可稱為湖泊水陸生態交錯帶)及湖泊淺水區。2007年5月，無錫市太湖區域爆發大規模藍藻水華并引發飲水危機，引起全社會高度關注，湖泊保護和治理進入了一個新階段，意識到湖泊是一個兼具自然屬性和社會屬性的流域復合生態系統，湖泊問題不僅是自然科學問題，更是一個社會問題，生產生活方式及發展理念對湖泊生態系統有著直接或間接影響。湖泊水污染與富營養化問題，實際上是其流域整體污染水平與經濟社會發展模式的一種客觀反映，流域社會經濟發展狀況、環境的污染程度與流域生態環境水平直接影響湖泊水質與營養狀態及變化趨勢。

　　我國湖泊保護與治理經歷了30多年發展，治理措施由單一的污染控制轉變為污染控制、生態修復與綜合管理為一體的保護和治理體系;治理范圍由以前的水域轉變為流域。自2010年至今，湖泊治理取得一定成效，發展了湖泊生態安全評估技術、綠色流域建設成套技術，為我國湖泊保護和治理新理念提供了技術支持。但在未來一段時間，全國人口將繼續增加，經濟總量將進一步增加，資源和能源消耗持續增長，由此造成的湖泊環境保護壓力將更大。

　　國外經驗對我國的啟示

　　我國不同湖區湖泊問題各異，國外湖泊治理保護的啟示也可能不同，如青藏高原區湖泊類似俄羅斯湖泊，長江流域區湖泊類似日內瓦湖等發達國家湖泊。發達國家在近百年間的發展過程中逐步出現的環境問題，在我國幾十年間集中顯現。因此，國外湖泊治理保護的經驗及啟示也要結合我國國情，汲取其精華為我所用。

　　健全和完善法律法規體系為湖泊保護和治理提供保障

　　流域管理問題是河湖水環境管理的核心內容之一。根據湖泊流域具體情況制定有針對性的流域水污染防治及管理法規，做到有法可依，是發達國家治理湖泊的共同特點。目前，我國已初步形成湖泊管理方面的法律法規體系，但并無湖泊管理專門性法律，僅有2011年發布的《太湖流域管理條例》行政法規; 《河道管理條例》作為江河湖泊水資源利用和防治水害的法規，在包括湖泊、人工水道等在內的河道管理中起到舉足輕重的作用，卻鮮有針對湖泊生態系統保護的相關規定，難以滿足國家層面湖泊保護立法需求。因此，從流域層面考慮并制定湖泊保護法律法規尤為重要， 《太湖流域管理條例》為從流域出發保護湖泊水資源提供了示范。此外，我國地方層面的立法多集中于長江中下游地區，而廣大北方地區湖泊保護立法工作尚需推進。作為我國湖泊管理依據的相關立法，可采用“全國性專門湖泊法規”“湖泊流域立法”與“一湖一策”相結合模式。

　　建立統一的流域管理體制，探索建立各機構間的協調機制

　　以流域為單元的湖泊及流域一體化綜合管理模式是實現湖泊保護的必然選擇。流域單元統一管理是《歐盟水框架指令》的一個重要制度，強調了立法目標、管理機制和歐盟內跨成員國和跨行政區的協調合作。目前我國湖泊保護治理模式大多只是針對水體本身采取相應措施，較少考慮污染物入湖前的過程，效果不甚顯著。我國湖泊歸屬于水利、漁業、交通、環保、市政和林業等十多個部門，各部門之間權責關系不明晰，各自為政，缺乏溝通和協調;湖泊多頭管理、職能分散、相關機構協調不力等問題嚴重制約著湖泊有效管理。因此，如何由一個部門負責湖泊的一體化管理，建立制定法律、執法和在實施規劃中發揮優化作用的協調機制，是建立湖泊流域管理和協調機制的關鍵。需要把山水林田湖作為一個生命共同體，由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護與修復;按照生態系統完整性要求，建立職能有機統一、運行高效的生態環境保護大部門體制。

　　做好平臺服務，促進經濟、社會和科技領域政策與水領域政策相結合

　　根據《歐盟水框架指令》啟示，我國應把經濟政策、社會政策、科技政策與湖泊政策相結合，為湖泊治理提供良好的社會環境、經濟基礎和技術支撐，全方位推動湖泊治理。北美五大湖區成立了科學技術產品化基金，推動區內眾多企業和科研機構把技術優勢轉化為產品。經濟政策方面，應借鑒歐盟經驗對湖泊供水與水處理服務進行經濟分析，既要考慮供水和水處理服務成本，又要考慮因環境破壞帶來的環境與資源成本。我國湖泊管理除了應遵循傳統的污染者付費原則和稅費政策外，還需考慮采取包括提高水價、水權交易、鼓勵私人投資等措施。社會政策方面，應培養發展和吸引眾多科技、教育和商業管理人才，增強湖泊地區人才優勢;改造湖泊地區基礎設施，如污水處理廠更新、交通系統完善等。科技政策方面，應充分利用現有教育和科研能力，通過資金、人員、政策支持，加快與湖泊相關系統管理學等領域研究，為湖泊流域治理提供支撐。

　　劃定湖泊保護紅線，建立水質、水量和水生態系統一體化管理體系

　　就湖泊管理內容而言，我國多強調污染控制，忽視對水量和湖泊水生態系統的綜合管理。而歐美水域規劃戰略目標早已發生了戰略性轉變，已不再局限于污染控制。《歐盟水框架指令》對于河流狀況的評估體系中，包括生物質量、水文情勢、物理化學指標三大類。河流湖泊環境保護戰略目標，不僅包括污染控制和水質保護，還包括水文條件恢復、河流地貌多樣性恢復、棲息地保護及生物群落多樣性恢復等。博登湖分別采用了保護生態系統的三大管理措施，即嚴格控制湖泊及周邊開發建設，保護湖泊湖濱帶，實行河湖同治。我國最嚴格水資源管理制度中，關鍵工作之一便是建立水功能區限制納污紅線，但除了納污紅線外，保護湖泊還需劃定水位紅線與濕地紅線等湖泊保護紅線。因此，要樹立水量、水質和水生態系統全方位的綜合管理理念，加強湖泊水質監測與評價，將水生生物監測與評價納入日常水環境監測;湖泊生態修復實施過程中保持自然生態特征是湖泊治理的重要基礎。借鑒歐盟區分一般污染物和重點污染物，以分別采取不同程度的排放控制措施，且還要確定對各類污染物采取控制行動的優先順序，逐步建立水質、水量和水生態系統一體化管理體系。

　　加強源頭控制、過程截污，加快構建湖泊環境保護和污染治理工程系統

　　各國治污實踐，特別是湖泊富營養化治理案例充分表明，從源頭上控制污染源非常重要。加強污染物源頭治理，減少污廢水排放是富營養化治理的最根本和有效措施之一。通過嚴格的污水排放管理來減輕水污染是德國一直以來水污染治理的主要手段，同時又嚴格控制工業廢水排放，具體措施包括，一方面通過行政審批與許可制度，另一方面在審批時要求相應設施與程序適用最先進的技術來避免水污染。20世紀30年代至70年代，一些發達國家曾發生過嚴重的環境污染，著名的“八大公害事件”就是最好例證。20世紀70年代以來，多數發達國家通過采用強有力的環境法律法規、環境經濟政策、產業調整及技術創新等手段，極大地改善了本國的環境質量，實現了經濟與環境協調發展。因此，加強源頭控制、過程截污，加快構建湖泊環境保護和污染治理工程系統是解決我國湖泊富營養化問題的關鍵一環。

　　結語

　　總之，湖泊水污染治理與富營養化控制是一項復雜的系統工程，需動員全社會力量共同參與。要徹底打破“污染一治理一再污染一再治理”的惡性循環，需綜合考慮、系統治理;地方政府要轉變發展理念，正確處理發展與保護關系，防止湖泊治理的短期行為和治理的破碎化，把湖泊治理與正在實施的“河長制”捆綁一起考核。戰略層面上，深刻理解水環境保護與經濟發展的關系，國家、區域、流域層面統籌謀劃，推動以環境基準和標準為核心的環境管理戰略轉型，全面實施“保護優先”戰略;技術層面上，要繼續加大環保資金投入，增強環境技術自主創新能力，充分借鑒和學習發達國家水環境污染治理先進經驗，構建源頭預防、過程控制和末端治理一體化的水環境保護和水污染治理技術體系;體制和機制層面上，要形成政府、企業、公眾多位一體的全民環保統一戰線，建立行政、經濟、法律一體化的環境管理綜合調控體系。同時，還需加大投入，為解決影響國計民生的重點區域流域水環境問題提供保障。

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　　推薦閱讀：《環境保護》雜志創刊于1973年，由郭沫若同志題寫刊名，是中華人民共和國環境保護部主管的國家級環境保護類期刊，環境保護部工作指導刊，全國中文核心期刊、CSSCI來源期刊、中國人文社會科學核心期刊。