摘要：針對傳統的單一環境治理模式、治理效率低下等問題，本文以蘇州“寒山聞鐘”網絡平臺為對象，通過理論解析、資源厘析、定向調研等方法，明確政府行為模式轉型的理論要求、資源條件的客觀約束和社會公眾的現實訴求，從而探索提出轉型的原則方向和一般路徑。

　　關鍵字：多元治理;政府職能;主導治理;互聯網+服務型政府

　　研究背景

　　中共十八屆三中全會決議明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”1政府的主體地位在當前政治、經濟社會發展中起到越來越重要的作用。在大數據、移動互聯網、云計算等信息技術的推動下，政府的職能正在逐步轉變。

　　十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃。戰略計劃的實施，使“互聯網+”在制度層面及技術層面得以有效保障。隨著“互聯網+”在其他行業的踐行，互聯網+環境治理”理念逐漸走進人們的視野。通過貫徹“互聯網+環境治理”，進一步提高公眾風險感知度以及環境決策科學性和準確性，最終實現環境治理模式轉型發展，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。

　　針對傳統的單一環境治理模式、治理效率低下等問題，本文以蘇州“寒山聞鐘”網絡平臺為對象，通過理論解析、資源厘析、定向調研等方法，明確政府行為模式轉型的理論要求、資源條件的客觀約束和社會公眾的現實訴求，從而探索提出轉型的原則方向和一般路徑。

　　研究意義

　　目前，環境治理問題依舊是制約我國經濟社會發展的重要因素。因此，對我國環境治理進行研究，有著較強的理論意義和現實意義。

　　理論意義

　　本文通過研究多元環境治理理論，一定程度豐富環境治理理論內涵。近年來，民主與法治觀念深入人心，但是多元環境治理依舊沒有與我國具體國情相結合。因此，本文選擇性地應用了多元環境治理理論的精華內容，使我們能夠更好認識多主體在環境治理中的實際作用。

　　現實意義

　　改變政府功能以適應公眾對環境治理的新需求

　　環境治理的監督在以往是政府全權職能。隨著治理難度的加大，政府已不能有效的起到全權監督作用，因此需要改變政府相關部門的職能，如作為服務協調者引入第三方監督，邀請社會技術權威機構參與調查或出具檢查檢測報告，公正、客觀、專業地發聲，提高透明度，滿足環境與公眾對于治理的需求。

　　推動我國環境治理效率不斷提升

　　我國的環境治理體系經歷從政府主導——政府、市場合作——政府、市場與社會共同治理的發展過程，環境治理的主體從單一到二元式再到多元主體，從以往命令控制者轉向了服務者、激勵者、監督者。長期以來，地方政府不能有效促進社會各界積極參與環境治理。因此，本文通過探討當前環境治理體系如何重構以適應新形勢下環境治理的需要，為環境治理體系建設提供參考，從而提升我國環境治理效率。

　　研究綜述

　　多元環境治理的研究現狀

　　國外研究現狀

　　關于多元環境治理，國外研究機構及學者也都闡述了自己的觀點，NewigJens和FritschOliver經過研究發現，不同的參與者其環境偏好不同，不同的環境偏好將影響著參與者的決策效果，研究論證表明參與者們面對面的溝通或交流將對環境治理產生積極的效果，且多中心、多部門的參與要比單中心、單部門的環境管制更有效。2ArmitageDetal也指出，由于生態是一個較復雜的演進過程，單中心決策模式不能滿足環境治理的需要了，要充分發揮市場參與機制的作用，調動公眾與社會組織的積極性來共同治理環境問題。3

　　盡管如此，多元環境治理模式并不是盡善盡美的，仍然有許多現實問題亟待解決。TsangStephenetal通過香港的案例分析總結指出，在多個主體參與的情況下，各主體需要建立清醒持續的合作關系，否則集體決策將無法形成。4Weibust和Meadowcroft指出，在前提條件是各參與主體要在環保信息透明度、靈活性等方面達成統一共識下，社會組織、各行各業公眾、政府部門等相互合作來治理環境問題，比單獨只用其中一種主體治理環境問題更有效。5

　　綜上可知，國外學者在21世紀初期就開始研究多層次、多主體環境治理的模式，并將實例融入進研究中，對于理論與實踐的發展有著重要意義。環境治理由多部門、各機構、社會民眾合作參與、相互協調，這些成果值得我們借鑒研究的。

　　國內研究現狀

　　隨著治理理論的興起，國內學者對環境治理逐漸重視。任志宏基于公共管理方式改革視角提出了新的環境治理模式需要滿足以下特征：在供給上，多中心參與治理是伙伴關系;在目標上，多中心環境治理強調顧客滿意;在手段上，主要發揮市場與契約的作用;在結構上，屬于網絡化的環保體系;在政治上，注重民主與公眾參與。

　　國內研究者對多元環境治理理論的研究如下：歐陽恩錢指出，環保制度的建構是一個持續的長久的過程，是需要公眾與政府與社會組織共同參與的整體框架，其路徑選擇也是一個從部分到整體的不斷擴散的進程。6肖建華指出，構建完善的多中心環境治理模式需要簡化處理政府管理，奠定公眾參與基礎，加強環境管理的地方參與與區域合作，逐步建立起政府與企業的伙伴關系。7齊曄基于我國環境治理現狀提出，當下的環保理念與機制已經不再契合社會環境保護需求，我們亟需尋求制度創新，建立起多中心、多主體參與的環境治理機制。8李文釗也提出，要基于多元環境治理理念設計新型的環境治理體系，實現生態系統與社會系統的有機平衡，形成政府、市場、社會和公民共同行動的環境管理體制。9

　　目前，我國的多元環境治理仍處于發展階段，國內學者也未形成統一成熟的理論體系，因此，后續的研究需要繼續完善。

　　二、多元治理模式下政府價值的轉變

　　(一)政府環境治理的職能新風向

　　管理監督職能向治理監督轉變

　　伴隨著行政體制的改革，我國政府的權責劃分更加明確。橫向上政府取締一些職能相近的部門，縱向上權力分配更加科學。基層政府的社會管理職能更加清晰，這就意味著政府在行使職能時會采取較以往更為科學有效的行為模式。以往的管理監督一旦牽扯到多個部門機構，權責的不清便會導致行政效率的降低，大部制改革后，生態環境局成為環境治理的唯一官方，其在整個污染治理中的主導能力得到了有效的加強。

　　2.被動治理向美好環境改造的主動出擊

　　在黨的十八大上，習近平同志提出了關于新時代的“五位一體”戰略布局，將生態文明加入了我國的總體建設戰略上。基于此戰略，生態績效與經濟績效一同成為了上級政府對下級政府的考核重點，也成為官員晉升不得不去重視的方面。

　　經濟的全球化也對政府的環境治理提出了新要求。跨國公司的全球開花與世界工廠的形成對地方政府建設地方一個良好的投資環境增加了壓力，客觀上推動著環境治理的新常態。

　　3.人民監督渠道的開拓提高了環境治理的服務性

　　新世紀以來我國互聯網飛速發展，7年前4G網絡進入商用化階段，如今我國4G用戶規模已達11.7億，互聯網+、區塊鏈產業的發展更是如火如荼。更快的網速加快了萬物互聯的速度，更是提高了信息傳播的水平。“任何秘密經不起網絡的曝光”，早些年，在網絡還未如此發達時，電視問政是公眾聯合媒體對政府監督的一種直接有效的方式。如今，各個智慧政府、數據平臺的建設已趨于飽和。公眾利用網民的身份可以在網絡上對政府治理環境的計劃、實施與結果進行監督。較為典型的案例便是蘇州“寒山聞鐘”服務監督平臺。

　　蘇州市“寒山聞鐘”論壇是于2012年5月在蘇州市委、市政府領導下，由蘇州市紀委監察局牽頭開辦，設在蘇州市“12345”政府公共服務網絡平臺，論壇除了網頁還設置了微信公眾號與微博以便提高渠道的覆蓋面。截至2019年，論壇的注冊會員數量已達45萬左右，2019年訪問量更是達到了3789萬多次，近三年人均滿意度達到96%以上。如此可觀的成績依賴的正是其以服務為宗旨的發展定位——1.優質高效處辦小事2.協調配合處理中事3.及時準確反映大事。此外，論壇科學嚴謹的處理程序也值得借鑒。

　　論壇在處辦問題上以群眾的“滿意度”為導向，以服務為宗旨。“寒山聞鐘”論壇作為蘇州市政府下的一級事業單位，以群眾的關注為力量、以圍觀為壓力對政府各個部門進行監督，極大地發揮了網絡平臺在執法中的監督力量。

　　4.治理中主體地位向主導地位的轉變

　　2012年，中共十八大做出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設與運營”的改革舉措，自2014年以來，隨著我國生態文明建設的持續推進，國家為推廣PPP模式,出臺了一系列政策,加上環保需求的擴大,PPP模式在環保產業中的熱度持續攀升。近年來，我國環境治理取得長足發展，大氣、水體、土壤等污染的基礎治理更是建立了長效機制。但，環境污染的日漸復雜對治理部門的專業化提出了更高的要求。政府部門為提升專業化水平則須引進更加科學的治理機制，招聘培養更多專業人才，那么環境治理的財政負擔也會隨即加重。PPP模式在環保領域的應用應運而生，此外環保市場的逐步發展成熟，競爭機制的逐漸完善也為環境治理的市場化鋪平了道路。

　　(二)環境治理中政府職能轉型面臨的困境

　　(1)功能困境：污染預防、監管、治理能力不足

　　2009年湖南省瀏陽市湘和化工廠發生重大鎘污染事件，鎘污染作為世界公認的八大污染之一，在重金屬污染中排名第二。事后，湖南省以重大環境污染罪逮捕了工廠的法定代表人并處置了一批領導干部。據報道，該污染事件的起因是湘和化工廠自投產以來缺乏配套的環境保護措施、固體廢棄物堆放不規范、缺乏初級雨水收集處理系統，另外還曾非法進行煉銦。從這個案例中，我們可以看到政府職能在污染事前預防、事中監督、事后治理中存在的功能性不足或缺失。政府部門在批準一個企業設廠投產前需對其進行環保評估，而如此明顯的環措施缺失五年內未被檢查出，相關部門負責人難辭其咎。時隔十年，這樣的功能困境仍然存在，人民群眾雖然能參與到污染的監管中，但這種監督往往存在于污染的事后治理中，如何通過人民、社會的參與有效加強政府部門的事前預防、事中預防功能仍需解決。

　　(2)角色困境：理性經濟人中的政府自我服務

　　恩格斯曾深刻指出的:10“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”恩格斯認為統治型政府為了更好的統治，會執行一些社會職能，即提供一些公共服務。十九大報告指出，我國社會主義政治發展的必然要求是堅持黨的領導、人民大家做主、依法治國有機統一，而我黨的宗旨又是全心全意為人民服務。盡管擁有如此優秀的頂層設計，但當制度落實到基層政府時，事情往往又不是那么盡如人意。首先，傳統的官僚科層體制中，上級領導對下級官員的考核往往偏向GDP的考核，而“五位一體”的戰略布局又要求著地方政府保持或建設良好的生態文明。環境收益是長期的，官員任期卻是短期的。因此面對生態與晉升的困境，官員以及部門往往會為了完成考核而利用或犧牲人民的環境進行自我服務。對待國家的生態戰略持應付態度，而對待促進地方經濟發展的招商引資政策卻積極有為，甚至放寬環保評估等限制條件。如此，提供環境保護與監管服務的職能便與從群眾中來，到群眾中去的根本路線相背離。

　　(3)行為困境;環境治理的行為的短期與不作為

　　11利益決定了行為人的選擇，政府出于自身利益的考慮，天然地會有一種消極對待信息公開的心理動機，于是就試圖控制它所掌握的信息。在環境污染事件中，民眾所能獲得的最多的消息是污染發生在哪兒、污染結果、污染處置結果以及相關人員的處置結果，對于如何治理以及治理結果與對于類似事件的再發生的預防卻知之甚少。環境污染治理的事后短期行為不管是從人民還是政府都會產生不良影響，在重大污染面前，人民的生命權與健康權都會受到威脅，而政府也會支出大筆的財政。12當前趨于壓力型管理體制和政治錦標賽發展模式下的地方政府,其履行生態職能的具體行動總是陷入“生態優先”或“經濟優先”的兩難選擇。政府在這樣的困境中一旦偏向政治錦標賽往往便會帶來環境職能的不作為。為了實現官員、部門利益，“尋租”行為便產生了。

　　三、改革的一般路徑

　　加強政府環境治理中的主導功能

　　1)完善各地方政府間區域環境合作的機制，建立區域環境治理合作機構

　　在我國，行政區域的劃分主要依據政治、歷史、文化、經濟等人為因素，各地方政府分別管轄各自行政區域;而環境區域在地理、生態系統等自然因素的聯合作用下天然形成。各地方政府在本行政區域范圍內通過制定相關的環境治理條約來促進環境質量的改善，只對本身的行政區域負責和管理。然而環境問題可能涉及多個行政區域，原先地方政府立足于行政區域而制定的環境治理模式往往無法奏效，亟需中央政府頒布統一的合作規章來促進地方政府間聯合解決環境問題。通過人大或國務院制定法律法規的形式，確立地方政府區域環境治理的強制性和有效性。

　　與此同時，建立強有力的的覆蓋整個區域環境的環境治理合作機構是實現區域環境好轉的有效途徑。它有利于打破傳統行政區對環境治理形成的不合理障礙、加快地方政府間的合作、加速環境治理共識的達成。該環境治理合作機構要求各地方政府讓渡部分權利，統籌各行政區域的人力、物力和財力，并對各地方環保下屬機構實行垂直管理和監督，不受地方行政主管的干預。

　　2)加快環境治理中政企關系轉變

　　由政府主導向市場主體轉變。最大程度減少政府對微觀事務的管理職能，從不該管、管不了、管不好的領域中退出來，減少政府對環境治理企業不必要的干預，使市場在環境治理資源配置中起決定性作用。確保企業自主運營，不受外來干擾。嚴格控制各類針對企業的檢查、考察活動，做到不給企業增添麻煩，讓企業一心一意進行環境治理運營。

　　明確政府環境治理中的服務角色

　　1)拓寬公眾反映環境問題的途徑

　　十九大提出，我國現階段社會主要矛盾——人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發展之間的矛盾。而居住環境質量正是他們對美好生活需要的體現之一。不可否認，隨著“互聯網+”的快速發展，為公眾提供了多種多樣的渠道來了解并發現區域環境問題。我們團隊在2019年前往蘇州進行了實地調研，對“寒山聞鐘”平臺進行了深入了解。蘇州居民可在“寒山聞鐘”的微信公眾號與微博上來反映環境訴求，極大節省成本，并提高了服務對象的覆蓋面。

　　2)加大政府對環境治理狀況的信息公開度

　　政府應使民眾知道污染位置，污染嚴重程度、污染結果、污染治理情況以及對于污染處理的總結，提醒民眾針對該污染應做到如何防治。

　　政府信息公開可以提升政府公信力、促進政府與公眾合作。這對于多元環境治理來說是極為重要的。一方面，政府通過公開環境治理信息，可以使民眾對于區域環境治理的整體狀況有更多了解，從而更好地為環境治理出謀劃策、獻智獻力。另一方面，民眾受到政府環境治理信息公開，會更加信任政府，從而加強了政府和民眾的合作。

　　此外，加大環境治理信息公開度可以保障環境治理模式多元化改革的進度，并使各項政策都因為有了更為有效的公開而提升了執行效果，在一定程度上抑制了"上有政策、下有對策"的陽奉陰違，促進了政府在對環境治理進行管控和監督過程的規范化，推動了整個國家自上而下依法執政。

　　規范政府環境治理中的短期行為

　　1)完善以環境區域環保質量指標為基礎的地方政府績效考核體系

　　我國的傳統官僚體制以該行政區的GDP指數作為地方政府績效考核的主要衡量指標，然而當下“五位一體”戰略布局強調社會主義生態文明建設的重要性，與社會主義政治建設、社會主義經濟建設、社會主義文化建設和社會主義社會建設同等重要。《環境保護法》第26條規定環境保護目標責任制和考核評價制度，要求把環境保護目標完成情況納入對地方政府及其負責人的考核內容，作為考核評價的重要依據，旨在通過環保問責機制對地方政府施壓，改善區域環境質量。然而，當前環保問責機制仍局限在行政區域范圍內，導致地方政府以行政區域環境質量為績效，很難達到環境保護的真正目的。現階段應進一步加強和完善以環境區域環保質量指標為基礎的地方政府考核體系，建立以環境區域為基本單元的環保問責機制，才能從根源上促進地方政府在區域環保方面有所作為。

　　2)加強環保評估，提高評估要求和標準

　　加強環保評估體現了政府的高度“自律”。主要內容分為兩個方面。

　　首先是在設置評估標準地時候要嚴格要求，拔高目標。在工程領域，結構的強度要求可以通過計算得出，但在設計使用時，往往它的設計值要用計算值乘一個大于一的系數得到。也就是說，結構的承載能力有一個容錯空間，以確保當發生意外時，安全性能依然可以保障。

　　環境工程師評職知識：環境保護專業職稱有哪些

　　在環境治理中，有時候效果總會因為一些情況而不能百分之百達到預期。所以，如果我們在一開始設定標準的時候，將標準提高。這樣，從一開始，政府以及受監督企業和民眾就會更加嚴格地要求自己，環境治理地成效也會得到提高。

　　其次是對于某個環境污染治理后的評價總結過程中要客觀公正。不要帶有主觀情緒地對本次治理加分或者減分，而是嚴格根據已經定好的標準評估治理成效，并且總結成功的經驗或者不足之處。

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　　作者：嚴希彭趙邵慧陸施豆瞿煒沈佳龍