推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 當前，上海正在大力探索超大型城市創新治理的新模式、新路徑，全面提升城市綜合治理效能‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 未來，在“一屏觀天下，一網管全城”的目標定位下，上海“一網統管”的發展方向如何? 文章對此進行了探索性研究和思考‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　為深入貫徹落實習近平同志關于城市管理要像繡花一樣精細的指示要求，有效提升城市治理的科學化、精細化、智能化水平，探索創新城市治理的新模式、新路徑，上海市推出了加快推進城市運行“一網統管”的重大工程，開創了超大型城市治理現代化的新局面。

　　建設背景

　　2019年11月，習近平同志在上海調研期間強調，抓好“政務服務一網通辦”“城市運行一網統管”，堅持從群眾需求和城市治理突出問題出發，把分散式信息系統整合起來，做到實戰中管用、基層干部愛用、群眾感到受用。 2020年3月，習近平同志在考察杭州時指出，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新。 2020年4月13日，上海市委書記李強提出，“一網統管”要強化“應用為要、管用為王”的價值取向，按照“三級平臺、五級應用”的基本架構，為實現“兩手抓、兩手硬、兩手贏”提供強大支撐，為提高超大型城市治理現代化水平做出更大貢獻。

　　與此同時，上海市出臺了一系列政策文件，推進城市運行“一網統管”建設工程。 2020年2月，上海市政府發布了《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，明確提出將城市運行“一網統管”作為三大建設重點之一加快推進，同時，推進新一輪智慧城市示范引領、全面建設，不斷增強城市吸引力、創造力、競爭力。 2020年4月25日，上海市政府發布了《關于加強數據治理促進城市運行“一網統管”的指導意見》，提出形成城市運行“一網統管”在業務數據、視頻數據、物聯數據及地圖數據的集中統一管理要求和數據管理模式，并實現“治理要素一張圖、互聯互通一張網、數據匯聚一個湖、城市大腦一朵云、城運系統一平臺和移動應用一門戶”，支撐各類成熟應用系統運行。 而且，《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃(2020—2022年)》也已同步出臺。

　　不僅如此，上海市還成立了市級城市運行管理中心，承擔全市城市運行管理與應急處置系統的規劃建設和運行維護、城市運行狀態的監測分析和預警預判、應急事件的聯動處置等職責，以“大會戰”方式組織推進“一網統管”建設。 結合自身特點，上海各區也陸續成立了區級城市運行管理中心，承擔全區“一網統管”建設工作。

　　上海已于2019年建成城運系統1.0版本，在“高效處理一件事”上，以智慧公安、電子政務建設成果為基礎，圍繞城市動態、城市環境、城市交通、城市保障供應、城市基礎設施五個維度，整合綠化市容、住建、交通、應急、民防、規劃資源、生態環境、衛生健康、氣象、水、電、氣等領域22家單位33個專題應用，直觀反映城市運行的宏觀態勢，并開展跨部門、跨系統的聯勤聯動。 在此基礎上，上海市城市運行管理中心整合各方資源，聚焦發力，2020年推進城運系統2.0版本建設，將上海市“一網統管”工作推向全面建設階段。

　　上海市建設城市運行“一網統管”，加快推進現代化城市運行管理中心建設，不僅是新一輪信息技術的創新應用，更是機制體制改革和超大型城市治理模式的創新，旨在探索城市治理方式從數字化到智能化再向智慧化演進。

　　核心要素

　　城市運行管理中心是“一網統管”的具象實體，作為新型智慧城市建設的智能中樞，其建設核心在于實現城市管理和城市治理的智能協同。 對此，本文認為“六大統一”是整合城市各區運行系統，實現各部門互聯共融、協同聯動的核心要素。

　　統資源：統籌全區城市物理載體、組織機制體系、指揮處置力量和社會公眾力量等城市治理中的公共資源，建立專門管理機構和綜合性組織體制; 積極構建城市治理全科一張網和聯勤聯動協同機制，建立綜合性、一體化指揮處置模式; 加快推進管理重心下移、力量下沉、權力下放，推動多元主體參與，進一步推動城市治理向德治、法治、共治、自治轉變。

　　統數據：統籌全區政務數據、視頻數據、物聯數據、地圖數據和社會行業等公共數據資源，構建統一的智能中樞平臺(集成數據資源能力、物聯感知能力、業務協同能力、城市建模能力、人工智能與融合通信能力)，為城市治理提供數據賦能。

　　統指標：統一制定全區城市治理運行體征和評估評價“城市數字生態指標體系”，全面描述城市運行的實時情況，清晰反映和回溯城市發展狀態。 同時，對城市治理全過程進行考核、監測和全面評價，客觀、科學、公正地保障城市治理高效運行。

　　統事件：加快推進事件類型的標準規范和統籌管理，建立健全主動發現、被動發現和智能發現三大來源案件的統一受理、派遣流轉、處置反饋、核查結案等工作規范和管理標準。

　　統指揮：完善城市治理事件的業務全流程規范體系，強化“應用為要，管用為王”的價值導向，著眼高效處置一件事，構建市級大循環、區級中循環、街鎮小循環和居村微循環的“四級循環”業務流轉處置模式，支撐橫向到邊、縱向到底、快速反應、整體聯動的智能協同指揮體系。

　　統決策：圍繞觀、管、防、處、評五個維度，實現城市運行各類要素信息的數字化呈現、各類事件的智能化管理、潛在風險的智慧化預防和決策指揮。 “觀”主要包括人、物及多維城市運行生命體征等。 “管”主要包括值班值守、聯合指揮、事件上報、事件處置、過程跟蹤。 “防”主要包括社會風險、公共安全、自然災害等的分析、預警和跟蹤。 “處”主要針對基層治理實現全流程跟蹤和處置。 “評”主要是建立相應考核、督查和評估機制。 通過智慧閉環實現城市綜合治理、公共安全防護、經濟運行分析、應急指揮調度、生態環境宜居、民生服務保障等多部門綜合分析及業務協同。

　　發展思考

　　城市運行“一網統管”建設旨在針對“人、地、物、事、情、組織”等城市治理要素，推動“物聯、數聯、智聯”的信息技術支撐體系，形成“全域感知、全數融通、全時響應、全程協同、全息智研”的治理格局。 圍繞跨行業、跨部門、跨層級的協同業務創新應用場景，打通橫向各部門、縱向各層級的業務壁壘，利用“孿生城市”信息模型，整合、融合城市要素數據資源，快速優化公共要素資源配置，實現城市運行體征全域感知、多元業務協同、重大事件預警、數據分析精準、指揮調度智能協同、全局決策科學有效。

　　面向未來，為推動上海市城市運行“一網通管”建設高效、可持續運營發展，提出以下思考和建議：

　　其一，注重事件管理，形成業務流程閉環。

　　上海市“一網統管”建設是綜合性系統工程，針對各項城市治理要素，哪些范疇能夠被明確納入城市運行管理中心進行統籌管理，目前尚未有明確的規范要求。 城市運行管理中心應該遵循全局站位、統籌協調、遠近結合、因地制宜和可持續發展的原則，理順派單、協調、處置、監督的管理流程，制定符合自身要求的上海市城市運行管理實施辦法。 注重事件管理，明確事件內容歸屬職責范圍，明確各部門機制，通過事件分類、權限分配、流程設計，實現人與業務系統協作的全流程、智能化協同模式。 與此同時，針對事件內容形成滿足業務要求的標準化、規范化處理流程，從“發現、立案、派遣、處置、監督、評價”到“應急啟動、分級響應、應急處置、響應結束、恢復重建”等，形成業務流程閉環。

　　其二，挖掘數據價值，使得數據業務深度融合。

　　上海市“一網統管”建設成功的關鍵離不開數據資源共享共用。 加快構建市、區兩級大數據資源平臺，建立數據匯聚、整合、共享、應用、展示、評價“六位一體”的大數據資源體系，實現數據采集、歸集、管理、治理、整合、開放、共享、應用和安全等要求，將數據資源與城市運行發展的業務需求深度融合，挖掘數據價值，以數據賦能業務，以業務反哺數據，螺旋式迭代演進，全面支撐城市運行“一網統管”。

　　其三，重構治理流程，實現基層實戰聯勤聯動。

　　針對城市運行管理中心大量事件處置需要跨層級、跨部門聯勤聯動的特點，統一重構治理流程，落實基層工作減負和實戰增效，強化市級、區級、街鎮、居村之間無縫銜接，形成統一高效、互聯互通的管理體系，從而打破層級壁壘，有效支撐自上而下的指揮決策以及自下而上的執行上報。

　　其四，重視產城融合，探索創新運營模式。城市運行“一網統管”的建設耗資巨大，營收模式尚不清晰，應該建立健全政府、企業等多方參與且市場化運作的投融資運營機制，重視產城融合，合力打造城市運行“一網統管”產業鏈生態，大力發展咨詢、投融資、應用、平臺運營等專業服務，構建“咨詢、投資、建設、運營”全生命周期長效運營模式，共同推進建設運營，探索商業化盈利模式，進而推動城市運行管理中心可持續發展。

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　　最終，加快系統整合，強化數據賦能，夯實信息安全基礎，持續提升上海市城市運行“一網統管”體系的現代化治理能力。

　　作者：韓兆祥