摘要：本文對與電子文件歸檔和電子檔案管理相關的“單軌制”“雙軌制”“單套制”“雙套制”等概念進行了梳理與辨析，主張采用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的概念，并介紹了電子文件“電子化歸檔”的浙江經驗。

　　關鍵詞：電子文件,電子檔案,“電子化歸檔”,“電子化管理”,“單軌制”,“雙軌制”,“單套制”,“雙套制”

　　在電子文件歸檔和電子檔案管理的理論研究和工作實踐中，“單套制”和“單軌制”、“雙套制”和“雙軌制”這些概念常常交織在一起，扯不清、理還亂，甚至混為一談、雞同鴨講，極易引人誤解。筆者主張采用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的概念，以便更加準確清晰地表達相關概念的本意，避免認識上的錯位或誤解。本文討論的電子文件“電子化歸檔”是指電子文件僅以電子形式歸檔，電子檔案“電子化管理”是指電子檔案的收、存、管、用全流程僅以電子形式運行。

　　1相關概念辨析

　　“軌”是針對業務流程、工作流程而言的，“套”是針對記錄方式、載體形式而言的。“軌”是原因、是基礎，“套”是結果、是影響，一般來說，業務工作流程的“單軌制”或“雙軌制”決定了文件歸檔和檔案管理的“單套制”或“雙套制”。

　　1.1“單軌制”和“雙軌制”

　　“單軌制”指僅基于紙質形式或僅基于電子形式的業務工作和檔案工作流程，僅基于紙質形式的流程，可以稱為“紙質單軌制”;僅基于電子形式的流程，可以稱為“電子單軌制”。“雙軌制”則指同時應用電子和紙質形式運轉的業務工作和檔案工作流程。“單軌制”“雙軌制”事實上分成兩段，前段是指基于電子形式或紙質形式的業務工作流程，如果僅基于電子文件或僅基于紙質文件的業務工作流程，可以稱為“前單軌制”，而同時應用電子文件和紙質文件作為工具的業務工作流程，則可以稱為“前雙軌制”。

　　后段是指檔案工作流程，對同一“活動”形成的記錄僅以紙質形式或僅以電子形式進行歸檔、保存和管理的，可以稱為“后單軌制”;對同一“活動”形成的記錄同時以紙質形式和電子形式進行歸檔、保存和管理的，可以稱為“后雙軌制從“單軌制”“雙軌制”應用的范圍來分析，“單軌制”“雙軌制”又可分為“大”“中”“小”三個層面。“大”層面是指社會層面的，指從國家或社會的范圍來看，是應用電子形式，還是電子、紙質形式并用，我們可以稱之為“大單軌制”或“大雙軌制”。“中”層面是指機構、行業或業務領域層面的工作運行管理模式是“單軌制”還是“雙軌制”，即一個單位、一個行業或某個業務領域僅以電子形式保障工作運行，還是同時使用電子、紙質形式保障工作運行，我們可以稱之為“中單軌制”或“中雙軌制”。

　　“小”層面是指具體業務層面的文件運行管理模式是“單軌制”還是“雙軌制”，即一項具體業務是用電子形式辦理，還是同時使用電子、紙質兩種形式辦理，我們可以稱之為“小單軌制”或“小雙軌制”。從實踐角度看，從“雙軌制”到“電子單軌制”的轉型，必然首先發端于具體業務層面，再拓展到單位層面，延伸至某一行業、領域，最后覆蓋到全社會。當然，社會層面從“雙軌制”到“電子單軌制”的轉型是一個相對長期的過程，而且也不存在絕對意義上的“電子單軌制”，所謂社會層面的“電子單軌制”只是指僅用電子形式開展業務的方式在社會上已占據絕對主導地位。

　　1.2“單套制”和“雙套制”

　　“單套制”是指采用單一載體類型(僅以紙或僅以電子)進行文件歸檔、檔案移交和長期保存的方式。根據載體類型不同，又可以分為紙質“單套制”和電子“單套制”，本文所講“單套制”僅指電子“單套制”。“雙套制”并不是一個有了電子文件之后才誕生的新名詞，在不同的時期、基于不同的視角，具有不同的含義[1]。

　　“雙套制”有以下幾種情形：一是指紙質文件“雙套(份)”歸檔，一套保存、一套備查;二是指紙質檔案一套移交進館、一套留存形成機構利用;三是將紙質檔案加工成縮微品，實行“雙套”保存和利用;四是將紙質檔案進行數字化掃描，制作一套數字化副本，實行“雙套”移交、保存和利用;五是電子文件歸檔時，不僅生成一套電子檔案，同時制作一套紙質檔案(實質上是副本)，后續實行“雙套制”保存、管理和利用。本文討論的“雙套制”是指最后一種情形，即在電子環境下同時采用電子和紙質(或縮微品)兩種載體形式進行文件歸檔、檔案移交和長期保存。

　　1.3電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“

　　電子化管理”與上述概念的關系對上述概念進行梳理辨析可以看出，電子文件“電子化歸檔”實際上就是指電子文件歸檔僅以電子形式實施“單軌制”歸檔操作、實行“單套制”歸檔保存;電子檔案“電子化管理”則是指對電子檔案僅以電子形式實行“單套制”移交保存、“單軌制”運行管理。在電子時代，使用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”這兩個概念，有利于我們從“單套制”和“單軌制”、“雙套制”和“雙軌制”這些概念的交織糾結中解脫出來，澄清一些認識上的誤區，進一步凝聚共識。

　　2電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”漸行漸近

　　2.1理論研究層面漸成共識

　　近年來，理論界對于電子文件和電子檔案單雙套、單雙軌問題的研究持續走熱，主張電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”，或者主張電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單軌制”運行，這些觀點逐漸成為主流。“單套制”“單軌制”漸成共識的另一個重要標志是第九屆“中國電子文件管理論壇”。2018年12月，在國家電子文件管理部際聯席會議辦公室的指導下，由中國人民大學電子文件管理研究中心主辦、中國檔案學會和電子文件管理推進聯盟協辦的主題為“從雙軌到單軌——國家信息化戰略背景下的電子文件管理”的第九屆“中國電子文件管理論壇”在中國科技會堂舉行。

　　此次論壇在推進電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單軌制”運行管理方面達成了廣泛共識。正如國家檔案局副局長、中央檔案館副館長付華在致辭中所說：“當前追求的目標是文件以電子形式產生就僅僅以電子形式來保存，這是一個很重要的主題。這一主題反映了檔案事業發展的趨勢，隨著認識的深入、技術的發展和法規標準的完善，單軌制離我們越來越近”[2]。

　　2.2政策法規層面已然破冰

　　近年來，從地方到國家相繼出臺了一批富有改革精神的政策法規，支持電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”。如《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》(GB/T18894-2016)刪除了原標準中總則4.5條有關“雙套制”歸檔的規定。2017年3月，浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》(省政府令354號)第三十三條規定“各級行政機關可以單獨采用電子歸檔形式，法律、法規另有規定的除外”。2018年10月，國家檔案局發布第13號令公布《機關檔案管理規定》，其中第三十六條第二款規定“滿足本規定第五章規定且不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件，以及無法轉換為紙質文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔”。

　　2018年12月，國家檔案局發布第14號令對《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局令第6號)作出修改，將第七條修改為“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”。

　　2.3工作實踐層面“星火燎原”

　　近年來，許多地方的檔案部門勇于改革創新，積極開展電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的實踐探索，取得了許多成功的經驗。2014年6月，以政務為主體、服務為主線，作為全省統一架構、五級聯動的電子政務平臺——浙江政務服務網正式上線。2015年，浙江省檔案局依托浙江政務服務網在省建設廳開展行政審批電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理新模式。2017年4月，省檔案局召開“最多跑一次”事項電子化歸檔工作部署會，在全省范圍內部署推廣政務服務事項“電子化歸檔”工作。

　　2015年，中國(上海)自由貿易試驗區開始開展電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式探索。2016年11月，浦東新區召開自貿試驗區電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理復制推廣會，在整個自貿試驗區范圍內全面推廣實施[3]。2018年6月，國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》(國辦發〔2018〕45號)提出了“研究制訂政務服務事項電子文件歸檔規范，推動開展相關試點，逐步消除電子化歸檔的法規制度障礙”的明確要求，標志著政務服務領域的電子文件“電子化歸檔”工作將在全國范圍推廣。

　　在不久前召開的第九屆“中國電子文件管理論壇”上，有更多的地方和單位介紹了有關電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的做法和經驗。這里既有國家機關、也有事業機構，既有國有企業、也有民營企業，既有檔案系統內的、更有系統外的，可見這方面的實踐在我國已是遍地開花，漸有“燎原之勢”[4]。

　　3電子文件“電子化歸檔”的浙江實踐

　　3.1“最多跑一次”改革倒逼“電子化歸檔”2016年底，浙江首次提出“最多跑一次”改革，主要是依托浙江政務服務網“一網通辦、集成服務、一次辦結”的政務服務模式創新，實現讓企業和群眾到政府辦事“最多跑一次”的行政目標。要實現“最多跑一次”的目標，需要兩個重要的支撐：一是政務服務事項實現全流程網上辦理，讓群眾和企業可以通過網絡提交申請材料，不必一定跑到現場辦事;二是打破信息孤島、實現數據共享，群眾和企業不用再東奔西跑去打印各種證明、重復提交各種材料，前者與電子文件歸檔模式相關，后者與電子檔案共享利用相關。全流程網上辦理，意味著政務服務事項形成的主要是電子文件，必然涉及電子文件歸檔問題。如果采取電子、紙質形式“雙套制”歸檔的模式，不僅會增加行政成本、降低行政效率，甚至會導致政務服務窗口人員要求群眾和企業多次提供紙質材料，進而影響“最多跑一次”改革的成效。

　　事實上，在“最多跑一次”改革啟動初期，浙江省檔案部門并沒有明確提出“電子化歸檔”的要求，但是隨著改革的深入，電子文件“雙套制”歸檔的做法已成為明顯的阻礙，實行政務服務事項“電子化歸檔”勢在必行。開展“最多跑一次”事項“電子化歸檔”，不僅有助于將改革的成果記錄、固化下來，更有助于倒逼各地、各部門審批服務的電子化、在線化，從而成為“最多跑一次”改革的重要基礎支撐。

　　3.2全面梳理配置“最多跑一次”事項歸檔范圍這是解決“歸什么”的問題。明確歸檔范圍是推進“最多跑一次”事項“電子化歸檔”的前提和基礎。“最多跑一次”事項(即政務服務事項)包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認、行政獎勵、行政檢查、其他行政權力和公共服務。各行政機關職能不同，其履行的政務服務事項也差別很大，不同政務服務事項的辦理流程、辦理所需材料、辦結形成材料都存在較大差異，因此“最多跑一次”事項歸檔范圍的制定與文書類歸檔范圍的制定不同，同時需要在歸檔平臺進行系統配置，所以不可能只制定一份通用的歸檔范圍規定，必須一個事項制訂一個歸檔范圍。

　　“最多跑一次”事項歸檔范圍的制定流程為：由各行政機關的業務部門在本單位權力清單和責任清單的基礎上，梳理各行政權力事項申請、受理、辦理、辦結等過程形成的電子文件，參考國家有關文件材料歸檔范圍和保管期限的規定，制定本單位行政審批電子文件的歸檔范圍和保管期限表;各行政機關的檔案部門匯總并形成本單位的歸檔范圍和保管期限表;由法規部門審核補充;各事項歸檔范圍和保管期限表并報同級檔案行政主管部門審核確定。

　　截至2018年底，41家省級行政機關700個事項都完成了行政審批事項文件材料歸檔范圍與保管期限表的審批，并在浙江政務服務網統建平臺歸檔模塊完成歸檔參數配置。全省各市、縣(市、區)已通過歸檔范圍和保管期限表審核的政務服務事項有14萬多個。

　　3.3確定“最多跑一次”事項“電子化歸檔”模式這是解決“怎么歸”的問題。如前文所述，業務流程“軌”與歸檔模式的“套”是相互聯動、相互影響的，業務流程的單雙軌一定程度上決定了歸檔模式的單雙套。在“最多跑一次”改革進程中，實際情況更為復雜，從總體上看，“最多跑一次”改革的業務流程在相當一段時間內是“單軌制”和“雙軌制”并行的。具體到某一“最多跑一次”事項的業務流程，既有“單軌制”的，也有“單軌制”和“雙軌制”交織在一起的。即從整個業務流程看，既有以紙質形式運轉的環節，又有以電子形式運轉的環節，總體上是“雙軌制”;但再細化到某個業務環節，既有僅以電子形式辦理或僅以紙質形式辦理的“單軌制”，又有同時運用紙質、電子形式辦理的“雙軌制”。

　　浙江省檔案局(館)在進行了大量調查研究的基礎上，探索實施了“單軌單套制”和“雙軌單套制”相結合的政務服務事項電子文件“電子化歸檔”模式。一是實行政務服務網“一網通辦”全流程在線受理審批的，采取電子文件“單軌單套制”歸檔模式;二是當前“一窗通辦”辦理窗口接受紙質申請材料的，采取網上審批事項的紙質申請材料以紙質形式歸檔、電子審批材料以電子形式歸檔的“雙軌單套制”歸檔模式，這種歸檔模式的基本思路是：政務服務事項辦理階段以紙質載體形式受理或形成的應歸檔材料，可通過數字化掃描等方式補充上傳，采用電子形式歸檔。

　　對于不適宜數字化或者數字化掃描確有難度的，可在檔案行政管理部門審查同意的前提下以紙質形式歸檔。在這種歸檔模式下，所有歸檔的材料都只有單套，或是紙質，或是電子的。這種“電子化歸檔”模式有效避免了行政審批材料電子、紙質重復歸檔的問題，提高了辦事效率，同時也順應了“最多跑一次”改革“讓數據多跑路、群眾少跑腿”的要求。在“最多跑一次”改革的現實背景下，采取這兩種歸檔模式同時并存作為過渡，并向全程網上辦理的電子文件“單軌單套制”歸檔模式并軌發展。

　　3.4保障“電子化歸檔”的完整性這是解決“歸得好”的問題。采取“雙軌單套制”歸檔模式存在的最大問題是如何保障歸檔材料的完整性。由于所有的歸檔材料通過紙質和電子兩種途徑(雙軌制)分別歸檔，這兩種途徑之間如何做好平衡，確保所有紙質材料已通過實體歸檔途徑歸檔，電子文件通過系統歸檔為解決這個問題，在電子文件辦結預歸檔系統設計時，系統設置了歸檔參數配置模塊，針對每個政務服務事項，按照歸檔范圍和保管期限表配置該事項的歸檔范圍和保管期限。

　　在歸檔配置表中，特別增加了歸檔必要性(必要/非必要)、歸檔形式(電子歸檔/紙質歸檔)、歸檔分組(組一/組二/組三/依此類推，如行政許可受理通知書和不予受理決定書為一組，一組文件只可能產生一件，歸檔也只有一件)三個字段。配置完成后，在對存檔信息包進行完整性檢測時，僅對以電子形式歸檔的材料的完整性進行檢測。同樣，在實體歸檔時，也僅對需要實體歸檔的材料進行完整性檢查。需要注意的是，歸檔配置要隨著政務服務事項“網辦率”的提高和流程簡化優化等情況進行及時調整，以確保政務服務事項“電子化歸檔”的完整性。

　　相關刊物推薦：《云南檔案》(月刊)創刊于1993年，由云南省檔案館主辦的學術性期刊。 本刊是云南省唯一的檔案專業綜合性雜志，國內外公開發行。榮獲2009年獲云南省新聞出版局領導的“改革創新期刊獎”及“優秀裝楨獎”，優秀主編、優秀編輯獎。