《社會組織有序發展的理論與現實審視及政策建議》論文發表期刊：《領導科學》；發表周期：2020年22期

《社會組織有序發展的理論與現實審視及政策建議》論文作者信息：【作者簡介】顏克高（1979-），男，湖南大學公共管理學院教授、博士，研究方向為社會組織治理；葉靜（1995-），女，湖南大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為社會組織治理。

　　【摘 要】社會組織有序發展的核心要義在于理順社會組織與市場、社會組織與政府、社會組織之間和社會組織內部等四大關系。審視社會組織發展的現行政策體系可以發現，其存在社會服務與供給不匹配、政府工具性支持與監管失調、社會組織間多樣性不足、社會組織內部法人治理結構失靈等掣肘現象。為此，應通過突出社會組織發展中的公眾需求導向、完善社會組織的支持和監督體系、培育社會組織種群生態系統以及健全社會組織法人治理結構，促進社會組織有序發展。

　　【關鍵詞】社會組織;有序發展;政府;市場

　　多年來，理論界普遍認為社會組織的分類控制和雙重管理體制從整體上抑制了社會組織的活力。黨的十八大以來，國家宏觀政策做出調整，社會組織的雙重管理體制開始變革，逐步探索社會組織直接登記制度的分類推廣，且各級政府嘗試運用資源引導、政策傾斜等方式為社會組織提供更為有利的發展條件。2016年，中辦、國辦聯合印發的

　　《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》(以下簡稱《意見》)，提出要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，穩妥推進“四大類"

　　社會組織直接登記制度，同時強調對社會組織的

　　“放、管、服”并重。這奠定了下一階段我國社會組織發展的基調和思路，為促進社會組織健康有序發展提供了政策支持和制度保障。《意見》出臺以來，“社會組織有序發展”這一提法頻繁見諸新聞媒體、領導講話、政策文件以及研究文獻等，但是，對于什么是“社會組織有序發展"缺少深入的理論解釋和一般性原則的歸納。本文致力于探究社會組織有序發展的理論內涵，試圖回答何謂“有序”、怎樣做到"有序”等問題，進而審視我國社會組織有序發展的現狀，提出政府培育社會組織有序發展的政策建議。

　　一、社會組織有序發展的理論內涵社會治理體系的構建強調行政、市場、社會等多主體共同發揮作用，努力形成政府、市場、社會有機結合的合作模式，形成政府主導、企業參與、民間促進的立體格局。"促進社會組織有序發展，不僅需要理順社會組織與政府、社會組織與市場的關系，而且需要理順社會組織間的關系，以構建結構合理、充滿活力的社會組織生態系統。同時，還需要建立起權責明確的社會組織內部關系。

　　(一)社會組織與市場的關系綜合來看，社會組織與市場作為兩種不同的滿足公眾需求的方式，接受公眾的自主選擇，在提供公共服務時相互競爭。同時，因為單一的組織機制不足以滿足多樣化的社會需求，所以需要社會組織和市場發揮各自的比較優勢，相互補充。從需求角度來看，理順社會組織與市場的關系，在于以公眾需求為導向，通過加強公共服務項目的需求評估，實現供給和公眾真實需求的對接。

　　二)社會組織與政府的關系在中國“強國家、弱社會”的具體情境下，政府行為具有選擇性，根據各類社會組織提供公共物品的種類對它們實施“分類控制”，采用功能替代的方式實現行政吸納社會、行政吸納服務。隨著社會發展與政府改革的深入，政府在傳統分類控制基礎上采取更精細化、具體化的治理模式，利用行政、法律、經濟等手段嵌入社會組織運行過程，對其進行監管、重點識別和區分，政府主動調適自我角色，對社會組織從單一控制邏輯轉變為合作互動邏輯。在不同的理論視角下，政府與社會組織的關系呈現出錯綜復雜的景象，理順兩者關系變得異常困難。立足于中國情境和政府管理，理順兩者關系的重點在于回答“發展誰怎么發展”以及“如何管理”等問題。其中，“發展誰”是回應價值層面的問題，而“怎么發展如何管理”則是關注行為選擇的問題。

　　(三)社會組織之間的關系

　　在組織生態學理論情境下，不同類型的社會組織處于同一個社會群落中，組織間存在著資源競爭和互利共生的關系。為適應長期的競爭環境，各組織積極探索新形式、新技術和新方案，形成了類型多樣、結構合理、充滿活力的生態系統，而不僅僅是單一的社會組織數量增長。因此，從組織間關系來看，政府促進社會組織有序發展需要理順不同類型社會組織間的關系，注重不同類型組織的功能，重視功能互補的社會組織生態體系建設。

　　(四)社會組織的內部關系

　　從組織個體層面來看，推動社會組織有序發展，需要厘清社會組織內部的委托一代理關系，完善理事會治理制度。代理理論認為，一旦有機會，經理層(代理人)便會損害股東(委托人)利益而追求自身利益最大化，理事會的主要職責便是控制經理層可能出現的機會主義行為，使其以追求股東利益最大化為目標來履行管理職責。管家理論與代理理論持相異觀點，認為經理層是兢兢業業、恪盡職守的管家，經理人員與股東的利益以及目標追求是一致的，理事會應與經理層發展一種相互合作、完全信任的關系。在兩種理論視角下，理順社會組織的內部關系首要的是確保理事會和管理層的權力分立，以保證權責明確以及權力的有效制衡。

　　二、社會組織有序發展的現實審視

　　(一)社會組織與市場：服務供給與需求的不匹配與理想狀態下社會組織與市場相互補充、公平競爭以滿足公眾的異質性需求不同，實際中，社會組織對公眾需求的回應力弱、參與空間小、影響力小。社會組織是基于滿足人們多層次、異質性需求而產生的，但如何真正了解公眾的需求以及如何有效提供公共服務是其面臨的現實難題。首先，公共服務需求具有多樣化、多層次特點，而且現實中公共服務由于其“福利性”，難以通過價格信號體現供求關系，供求機制不明確，供求數量、內容或層次錯配，需求識別不精準，導致后續所有努力徒勞。其次，由于我國社會組織發展歷程較短、經驗缺乏、專業性不強、內部管理不善等原因，目前來看，我國社會組織大多存在著號召力不強的問題。"相較于市場機制，公眾對社會組織的認知度較低，民意基礎較為薄弱，無法調動公眾廣泛參與其中。再次，受制于激烈的市場競爭和利益博弈，許多社會組織面臨著資源提取能力不足、社會整合能力不足、組織效率低下等困境，難以有效地為公眾提供充足的公益與治理服務。"志愿失靈(非營利組織因慈善不足、家長作風、業余性、特定對象等問題而無法提供有效的公共服務)的發生概率與普遍程度甚至高于市場失靈，社會組織不能發揮其在滿足公眾基本公共服務需求方面的競爭優勢，公眾往往趨向于選擇有替代性作用的市場。

　　(二)社會組織與政府：工具性支持與監管失調在政社合作中，國家意志仍起著決定性作用，我國社會組織發展的支配性動力主要來自自上而下的推進。現行的培育方案和方式主要反映政府本身的發展需求和偏好，顯示出效率和工具性邏輯，對社會組織自身發展的偏好和需求回應模糊，忽略了社會組織有序發展所需要的多樣性的資源和專業化的支持。當前，政府對社會組織的資源支持主要以合法性地位認可和購買公共服務為主。“四大類”之外的社會組織合法性地位的獲得仍受制于雙重管理體制，治理功能無法充分發揮。而在政府公共服務外包中，存在缺乏競爭機制的問題。從實踐看，政府為求穩妥及保全服務的公共性，購買公共服務的主要合作伙伴是國有企業或所主管的社會組織，這種購買將原有的科層關系或依附關系以隱蔽方式延續到合同關系中，抑制了購買服務所倡導的競爭、開放和效率，民間性組織的可及性低，不利于行政脫鉤和培育活力充足、民意代表廣泛的社會組織。政府對社會組織的支持懷有工具主義的動機，社會組織被視為完成行政任務的輔助力量和政府“瘦身運動"的工具性組織。

　　《意見》明確表示，政府堅持放管并重原則，在積極培育扶持社會組織的同時，對社會組織活動進行綜合監管。在雙重管理體制背景下，責任分擔導致部門間責任不清、關系不順、落實不到位。登記管理機關面對人員、經費等因素的限制，更多的是關注對社會組織登記注冊的管理，對日常的監督較為疏松;而業務主管單位傾向于重視社會組織注冊前的前置許可，忽視對社會組織活動的監管，容易導致“重登記、輕監管”的現象。隨著社會組織直接登記制度的不斷推進，我國社會組織監管呈現出由預防制向追懲制轉變的趨勢，登記管理機關的日常監管任務與壓力也與日俱增。再加上登記管理機關監管方式單一，多以行政手段為主，缺乏對法律、經濟、信息規制等綜合監管手段的應用，對違法違規的社會組織威懾效果不佳。另外，依據既往“誰登記、誰管理、誰負責”的原則，對社會組織的監管被狹隘地視為僅僅是民政部門的職責，業務主管單位、財政、稅務、審計、公安、司法等相關職能部門的協調配合機制缺乏，制度化的跨部門合作監管機制落實不到位。監管責任理不順、監管方式單一以及跨部門合作監管不到位等問題的存在，不利于社會組織的有序發展。

　　(三)社會組織之間：忽視組織多樣性和結構優化現實中，社會組織的培育仍偏重于分類發展，忽視社會組織間結構優化的問題。總體來看，社會組織的公共服務提供功能逐漸被重視且有了較好的發展與完善，而社會組織的公共言論生產功能的發展卻停滯不前或進程顯著滯后，形成了社會組織的“偏向性生產"13。與政府組織的親疏關系也難以避免地形成了社會組織之間的不平等地位，并加大了組織之間競爭的激烈程度，組織為自身發展而限制其他社會組織的發展和行動空間。1這些容易導致社會組織系統結構不完善、功能不足、混亂失序，不利于社會組織良好生態系統的構建。(四)社會組織內部關系：法人治理結構失靈社會組織的有序發展首先要實現其自身專業技能長期穩定的發展，需要建立在社會組織完善的現代化內部治理機制上。現實中，我國部分社會組織的內部治理結構分權制衡薄弱，結構欠缺或隨意化。首先，秘書處往往同時具有較大的決策權和執行權，理事會虛設;缺乏有效的內部監督和問責機制，沒有按規定設立監事會，或監事會的職能形同虛設。其次，法人自治往往難以和社會組織黨建相統一，易出現行動的分離。黨組織過于強調政治活動和業務活動的區別，可能導致黨員和非黨員面臨多重領導的困惑，黨組織干預業務活動更會引發社會組織對黨組織的被動應付與內部排斥。由于內部治理機制不完善，社會組織在提供公共服務時往往存在自身的專業性不足、獨立自主能力弱、暗箱操作事件頻發、無法提供充足的服務等缺陷。由此可見，需要更加關注社會組織的內部運作過程。

　　三、促進社會組織有序發展的政策建議

　　(一)社會組織和市場關系層面：突出需求導向以公眾需求為導向，是社會組織有序發展的關鍵所在。首先，完善公共服務需求表達和評價機制，增強公眾對公共服務供給決策和運作機制的了解、參與和監督。政府要積極主動建立第三方評估機制，通過第三方組織對社會組織的公共服務供給質量與效率進行評估，增強公共服務供給的競爭性;善于發揮主流網站、移動客戶端、微博、微信等網絡媒體的作用，及時提供、更新公共服務項目的相關信息和資訊;充分運用大數據、云計算等先進技術和手段，高效明確公共服務需求，并對公共服務供給情況進行動態把握和反饋，促使社會組織提供精準、優質的服務。其次，政府要通過加強項目需求評估，引導社會組織以滿足社會公眾需求為服務供給宗旨，并引導其樹立正確的公共服務供給價值觀，使其真正做到“產生于民，發展于民，服務于民"，增強社會組織自身的公共性與社會性。再次，市場經濟體制重視公共選擇和自由博弈，政府應制定規范社會組織市場運作的合理規則，引導其尊重市場規律，預防部分社會組織出現壟斷公共服務項目或者欺騙消費者的行為，增強社會組織的競爭力與適應力，使其充分發揮在公共服務供給中的非營利性、靈活性和創新性等優勢。

　　(二)社會組織和政府關系層面：注重放管并重

　　政府支持和監管是社會組織有序發展的基本保障。首先，政府支持需要避免完全的工具主義傾向，要視社會組織為合作治理的主體，對社會組織的發展需求進行回應。其一，改進準入制度，擴大社會組織生存空間。降低登記注冊時嚴苛的資金和人數限制、一定區域內同類社會組織的數量如

　　“一地一會”或“一業一會”的壟斷性限制、設立分支機構的限制等要求，穩步推進社會組織直接登記制度。其二，促進社會組織籌資渠道多元化。以更開放的方式鼓勵民間資本參與社會組織建設，提高慈善捐贈和運營收入占比，減少社會組織對政府資助及補貼的依賴，避免社會組織因資金、申項、考核等產生迎合政府的行為。其三，在政府職能轉移過程中搭建公開競爭的項目承接平臺，充分運用市場機制和社會機制來選擇社會組織，基于契約合作關系為社會組織提供資源支持，推動社會組織有序競爭和優化發展。其次，通過綜合監管機制的建立，啟動社會組織管理部門的機構改革與賦能。其一，建立跨部門的合作監管，民政、財政、稅務、公安、金融等相關行政部門需要理順各自的監管責任和相互間的合作關系，完善問責追查制度。其二，采用第三方監管，引入第三方評估機構對社會組織的績效、財務、運行等進行客觀考核與評價，加強事中、事后監管。要按照政社分離的改革思路，淡化評估過程中的行政色彩。其三，充分利用信息技術手段。建立統一的信息共享平臺和公開的社會組織基本情況數據庫來保障跨部門合作，建立動態的社會組織信息反饋機制來保證及時發現、及時糾正和及時懲罰失范行為。

　　在上述條件下，政府應堅持“兩手抓”和底線控制。一是堅持積極引導發展和嚴格依法管理"兩手抓”，通過放寬準入條件、購買服務、稅收優惠、引進人才等給予社會組織發揮作用的舞臺;對社會組織的發展過程實施嚴格監管，管理好社會組織發起人、負責人;構建由民政部門牽頭，財政、公安、稅務、金融、審計等多部門協同參與的資金監管機制;把住入口和敞開出口，健全社會組織退出機制等。二是底線控制，堅守不破壞政府權威和社會穩定的底線，堅持權力下放、監管跟上、提升服務的原則，引導社會組織有序發展。

　　(三)社會組織間關系層面：培育生態系統培育社會組織種群生態系統是社會組織有序發展的目標。首先，社會組織生態系統具有一定的承載量，政府應給社會組織讓渡必要的生存空間，保證有足夠的業務需求及配備資源來支持社會組織的創建與生存，鼓勵新組織的發展，從而促進社會組織的數量增長。其次，從組織多樣性的產生條件來看，社會組織發展需要多元性的支持，允許個性化、小眾或者短期內發展有限的社會組織獲得資源。政府需要為社會組織提供多樣化的資源，便于不同類型的組織進行能力建設，進而構建結構合理、功能完善的社會組織系統。同時，政府應警惕單一的增量改革邏輯，重視社會組織發展的多類型、多層次、多功能，不追求統一規模，允許個性化組織的存在，培養多元的組織形態。比如，支持新興領域成立社會組織，鼓勵、支持有實力的企業和單位發起成立相關領域行業協會商會和社會服務機構，對符合登記條件的加速辦理等。再次，政府需要提供公平競爭的環境，在保證社會組織獨立自主的基礎上，倡導和保護社會組織之間的自由競爭，通過優勝劣法的選擇機制來保證種群生態系統的均衡，增強社會組織生態系統的活力。

　　(四)社會組織內部關系層面：健全治理結構健全法人治理結構是社會組織有序發展的必然要求。內部治理旨在厘定權力邊界，確定各自功能，在分工與協同中促進社會組織的有序發展。首先，決策、執行、監督三權并立且制衡。以遵守法律法規和行業章程為前提，明確理事會、管理層、監事會之間的關系及職責。理事會負責制定組織目標和戰略、遴選和評估管理層、資源籌集、改善組織績效等;管理層行使行政權，按章程規定的職責辦事;監事會行使監督權力，主要監督財務落實情況、理事會遵守法律和章程情況等。決策、監督和執行的負責人不能相互兼任，且與財務負責人不關聯。(其次，需要實現黨建工作與社會組織法人自治的統

　　。遵循社會組織政治參與的規則，推動黨組織和社會組織的活動共同開展、彼此嵌入，并吸收社會組織骨干成員加入黨組織。健全社會組織黨建工作機制，促進社會組織和黨組織的良性互動，落實社會組織與黨組織建立同步、年檢同步、評估同步、換屆工作同步開展等要求。同時，社會組織依法、依據內部章程自行決定組織的重大事項，黨組織不能直接干涉社會組織日常的、微觀層面的事務性工作。黨組織主要發揮政治核心作用，保證社會組織堅持黨的領導。在后續政策中，需要進一步明確黨組織在決策、執行和監督過程中的職權界限。

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