《區塊鏈進階的“中心悖論”與政府管理優化》論文發表期刊：《領導科學》；發表周期：2020年22期

《區塊鏈進階的“中心悖論”與政府管理優化》論文作者信息：【作者簡介】周書楠（1978-），女，東莞理工學院講師，研究方向為公共傳播管理、公共管理。

　　【摘 要】去中心化是區塊鏈的顯著特征，雖然其會對政府傳統權威產生一定威脅，但并不會從根本上動搖政府在區塊鏈管理中的中心地位。在區塊鏈進階過程中，政府的中心化作用體現在制度建構、方向引領、財政支持、監督管理等方面。現階段政府對區塊鏈進階的管理尚不完善，存在整體管理理念滯后、中央政府頂層設計不到位、地方政府管理行為滯后、監管機制不健全等問題。為此，需要優化政府管理，使領導干部轉變認知，政府部門橫縱聯合，加強與市場、社會合作，整合監管資源，完善政府中心化作用，推動區塊鏈順利進階。

　　關鍵詞】區塊鏈進階;“中心悖論”;政府管理;去中心化

　　一、區塊鏈進階的"中心悖論”

　　(一)中心化與去中心化

　　區塊鏈原本是比特幣的基礎技術，屬于數字貨幣的范疇，但隨著區塊鏈的去中心、智能合約、可追溯等特征逐漸被重視，區塊鏈逐漸與金融、經濟、政務等相融合，發展成區塊鏈2.0模式。但在發展過程中，區塊鏈的潛在風險也逐漸暴露。當前，一方面，要對區塊鏈的風險進行治理;另一方面，要加快區塊鏈與其他領域的深度融合，即從區塊鏈2.0進階為區塊鏈3.0，在這個過程中，政府應發揮主導性作用。也就是說，在區塊鏈進階過程中，政府處于中心位置。去中心化是區塊鏈的顯著特征，政府的中心地位與區塊鏈的去中心化似乎是相互矛盾的悖論，其實并非如此，二者只是論述視角不同，并不存在沖突。

　　區塊鏈的去中心化是基于內部技術視角，可視為分布式記賬的結果，指的是區塊鏈條中的每個節點都能夠單獨地進行數據寫入、讀取，這個過程是全網可見的，不需要某個節點進行授權，各節點之間的地位是平等的。因此，區塊鏈去中心化強調的是網絡鏈條中不存在所謂的核心、主導、權威。具有去中心化特征的區塊鏈被應用到金融、政務等領域，政府也就成為區塊鏈條上的一個節點，與其他主體地位趨于平等。這雖然有利于政府透明度的提升，但政府傳統權威受到了挑戰與威脅，主要是區塊鏈去中心、可追溯的優勢與官僚制層級眾多、信息不對稱的劣勢的對比使得政府公信力受到了新的威脅。與此同時，區塊鏈技術本身的風險也凸顯出來，比如虛擬貨幣非法交易、假借區塊鏈名義非法集資等。實現區塊鏈技術的良性發展，離不開政府的法律規制、道德規范、監督引導等，因此，政府的中心地位是從區塊鏈外部治理角度來說的，是指政府主導區塊鏈技術的發展與完善，促進區塊鏈技術健康進階。

　　由以上分析可知，中心化和去中心化是兩個維度的兩個概念，不僅不是相互沖突的，而且應該是緊密結合在一起的，也就是通過政府中心化管理最大限度地發揮區塊鏈的去中心化優勢。本研究以此為邏輯基點，分析在區塊鏈進階過程中政府應如何發揮其中心化管理作用，以更好地引導“區塊鏈+"新業態的發展。

　　(二)在區塊鏈進階中政府中心化管理的界定政府在區塊鏈進階中發揮中心作用，是黨的領導制度體系的集中晨現，是符合中國國情、體現中國特色社會主義制度優勢的有效安排。政府加強區塊鏈管理是國家戰略層面的需求，也是區塊鏈技術發展的重要條件。具體來說，政府中心化管理應體現在以下幾個方面。

　　1.制度建構。黨的十九屆四中全會指出，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，中國特色社會主義制度是開辟中國之治新境界的根本依靠。區塊鏈管理是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，同樣需要相應制度作為支撐。政府在區塊鏈管理制度構建與完善過程中應發揮主導作用。中央政府要加強區塊鏈管理項層設計，制定法律法規，編制發展綱要，為區塊鏈落地奠定良好基礎;要預見區塊鏈應用過程中可能出現的問題，注重制度設計的系統性、規范性，增強制度的可操作性。地方政府要積極推動區塊鏈制度的執行，只有執行之后，制度的生命力才能得以展現;要將中央頂層設計與地方實際情況相結合，因地制宜地推動區塊鏈技術落地，通過數字政府建設抓住發展機遇。

　　2方向引領。對于區塊鏈技術的健康發展，政府要肩負引領責任，引導區塊鏈產業加快發展。首先，加快推動區塊鏈的融合與推廣。區塊鏈的顯著優勢是其能夠與眾多領域相結合，現階段“區塊鏈+金融"屬于相對成熟的模式，各級政府要以成功經驗為基礎，積極打造經濟發展新動力。政府部門尤其要強化“區塊鏈+政務”發展，加強區塊鏈在民生服務、社會治理層面的應用，發揮區塊鏈的優勢與價值。其次，基于能力建設的有效引領。區塊鏈技術應用的根本目的是服務人民、服務社會，因此，政府部門應有意識地將區塊鏈應用偏向服務主導。一方面，政府要提升自身的技術應用能力，深度發展“區塊鏈+政務”平臺，為人民群眾提供優質服務;另一方面，政府要積極對企業進行引導，提升區塊鏈創新驅動能力，促進經濟發展。

　　3·財政支持。區塊鏈屬于新興技術、新事物，其不斷發展需要政府給予物質保障。首先，專項財政拔款助力區塊鏈技術發展。一方面，政府要設立專項財政資金用于區塊鏈技術突破，給予科研人員、研究所等充足的物質保障，使其能夠專注于技術創新與攻克技術難點，搶占區塊鏈的國際話語權。另一方面，政府要利用財政手段扶持企業發展，對積極應用區塊鏈的企業給予稅收減免和資金支持等優惠政策，降低企業應用區塊鏈的成本，加大區塊鏈推廣力度。其次，政府與企業和社會合作，引導資金有序運轉。對于企業，政府要加強技術和服務購買，激發企業運行區塊鏈的活力，起到應有的帶動作用;對于社會，政府可鼓勵社會資本投入區塊鏈產業，為區塊鏈技術發展拓寬資金來源渠道。

　　4.監督管理。區塊鏈技術不是完美的，不管是內部技術還是外部應用，都存在著一定的風險，因此，政府的監督和管理是不可或缺的。首先，戰略性監管。眾多省份已將區塊鏈納入“十四五”發展布局，政府部門要將區塊鏈視為關系戰略全局的關鍵部分，對“區塊鏈+”業態的發展趨勢、發展狀態進行監督和管理，完善法律、人才等相關保障。其次，系統性監管。區塊鏈網絡涉及多個節點，這就關系到多元主體的隱私和利益保護。政府部門要系統性地對區塊鏈網絡進行全方位監管，適應其去中心化的特征，利用其可追溯、不可篡改等特點實施即時監控、全方位監管。再次，精準性監管。區塊鏈與各個領域相結合，不同領域具有差異性特征，因此，各級政府應根據地區差異、行業差異等進行精準監管，制定有針對性的監管策略，從而保障各領域對區塊鏈的充分運用。

　　二、區塊鏈進階中政府管理面臨的困境

　　“區塊鏈+"的新興業態正處于起步階段，各方面仍不成熟，在政府管理方面也存在一定的問題，行政管理的中心地位尚未形成。(一)政府整體管理理念滯后在傳統管理模式中，政府居于絕對主導地位，在信息發布、資源配置、權力分配等方面是唯一的核心。但區塊鏈去中心化的特征對傳統政府管理模式提出了挑戰，雖然區塊鏈引入能夠有效解決信息失真、效率低下、權力濫用等問題，但其去中心化的特征使得很多領導干部與政府部門害怕失去主導性的話語權，擔心政府失去權成。地方政府既想抓住區塊鏈發展這一機遇促進地區經濟發展，又畏懼區塊鏈造成權威削弱、治理難題，這種矛盾心理使得一部分領導干部在區塊鏈推進工作上表現出延時甚至抵觸的態度。從根本上來說，領導干部對區塊鏈的忌憚更多的是出于私利而不是公權，是把區塊鏈視為對自身權力的威脅，缺乏對區塊鏈價值的正確認知以及對未來發展趨勢的正確判斷。區塊鏈去中心化雖然會在一定程度上影響政府權威，但技術特征不會動搖外部治理根基，依然需要政府對其進行管理和引導。領導干部的認知偏差使得政府在區塊鏈管理上存在站位不高、消極應付的問題，制約區塊鏈的快速發展。(二)中央政府頂層設計不到位區塊鏈技術應用是由中央政府發起與推廣的，中央政府在區塊鏈項層設計、話語塑造等方面出臺了一系列文件，比如《“十三五”國家信息化規劃》《關于第一批境內區塊鏈信息服務備案編號的公告》

　　等。但關于區塊鏈管理的系統性頂層設計尚不完善，在眾多文件政策中，區塊鏈被歸在大數據、Al技術之下，缺乏對區塊鏈的專門、單獨設計。區塊鏈技術所包含的智能合約、信任機制、分布式記賬等技術在各地區之間的差異顯著，中央政府未能制定出區塊鏈技術研發的時間表，也就使得各地區的研發計劃存在較大的隨意性。在法律規范方面，專項的區塊鏈法律基本處于空缺狀態，影響了區塊鏈技術落地與應用的可操作性"，同時還容易引發各地政府區塊鏈管理的混亂，為領導偏好、權力尋租的侵入留下了空間，不利于區塊鏈技術規范化、標準化運用。

　　(三)地方政府管理行為滯后

　　地方政府的職責是將中央政策轉變為實際效果，推動理論實踐化。但現階段，一些地方政府針對區塊鏈的管理行為滯后問題嚴重，主要體現為缺乏系統性規劃與整體性協作，碎片化現象嚴重。首先，地方政府規劃缺失。區塊鏈落地要求地方政府提供財政政策、資金等物質保障，以及人才引進、技術支持等智力保障，同時制定相配套的服務政策。但一些地方政府履責意識較差，缺乏引導，使得區塊鏈發展呈現出嚴重的同質化問題。其次，政府部門合作缺失。政府由各部門組成，受部門主義影響，各部門在區塊鏈管理上的合作意識不強，各自為政。當中央政府或者上級政府關于落實區塊鏈的政策下達到地方政府之后，各部門之間或相互推諉，不愿承擔責任;或由于職能交叉而出現矛盾。這使得相關政策被打折執行、延后執行，影響政府管理效率的提高。與區塊鏈關聯最為密切的政府部門有金融、經信、發改委等，而這些部門與民生部門之間缺乏聯系，也就出現了統籌規劃滯后、信息溝通不暢、資源整合不足等一系列問題，使得“區塊鏈+民生”這一重要的政務領域出現了管理缺位的現象。

　　(四)政府監管機制不健全區塊鏈是否需要監管這個問題本身是存在爭議的，一部分技術決定論者認為區塊鏈具有公開、透明的特征，鏈條內各節點能夠實現相互監督和自我約束，因此不需要外部監管。但區塊鏈存在的風險與缺點使這種觀，點逐漸失去了說服力，區塊鏈需要監管已經在全球范圍內得到認可，美國、新加坡等國家已經在區塊鏈監管方面取得一些成績。現階段，中國對于區塊鏈的主要做法是扶持，而在監管方面重視不夠，政府對于區塊鏈監管的認識還很模糊，有相當一部分行政人員與技術決定論者持有相似的觀點。另外，政府部門缺乏專業技術人才，在面對新興技術時，政府監管顯得有些力不從心。有些政府部門在區塊鏈監管方面跟進及時，比如公安部、網信辦等，這主要得益于這些部門原有的技術基礎。但大部分政府部門在區塊鏈監管方面責任虛化，既沒有相關文件政策，也沒有技術支持，區塊鏈監管的主體、依據、實施細則、問責、獎懲等都沒有明確規定，整體性監管機制嚴重滯后，口號喊得很響，聲勢造得很大，但在落實和效果上則顯得不足。三、優化政府管理、促進區塊鏈進階的路徑分析政府管理在區塊鏈進階中的中心地位已經明確，政府承擔著制度建構、方向引領、財政支持、監督管理等一系列責任。為有效克服當前政府管理方面的不足，應優化政府對區塊鏈的管理機制，促進區塊鏈順利進階。

　　(一)領導干部轉變認知，樹立科學管理理念政府在區塊鏈進階管理中居于中心位置，而在政府中處于核心地位的則是領導干部，領導干部的認知、理念直接決定著政府的管理方向與行為效率。因此，領導干部要構建對于區塊鏈的科學認知，促進區塊鏈進階的科學管理。作為“關鍵少數”，領導干部要緊跟中央步伐，認真學習中央關于區塊鏈的政策、文件精神，主動學習區塊鏈相關知識，了解區塊鏈發展前景，從而為有效開展管理活動奠定良好基礎。領導干部要認識到，“區塊鏈+是一種必然發展趨勢，害怕區塊鏈、抵制區塊鏈的做法是違背時代發展的。領導干部要樹立積極作為的信念，不要畏懼區塊鏈帶來的新挑戰，而是要迎難而上、把握機遇、應對挑戰。現階段，各級地方政府都進行了關于區塊鏈的培訓，其目的就是提升領導干部關于區塊鏈的認知水平。本研究認為，在此基礎上，應進一步完善培訓內容，以中央政治局第十八次集體學習的內容為依據，重點對領導干部科學管理區塊鏈進行培訓，再次明確區塊鏈的戰略性作用，闡明區塊鏈技術的發展態勢與未來趨勢。各級政府要借助專家和學者的力量，積極與高校、研究所進行合作，以培訓會、交流會等形式為領導干部提供智庫支持，進一步推動領導干部的認知轉變，使其把區塊鏈科學管理和有效進階作為自身重要職責，進而推進政府對于區塊鏈的管理優化。(二)政府部門橫縱聯合，完善區塊鏈制度構建1中央與地方的縱向合作。第一，中央政府要加強頂層設計，單獨制訂區塊鏈發展規劃，繪制統一性的區塊鏈發展藍圖與時間表，為地方政府提供指導標準;制定法律法規和實施細則，增強地方政府執行區塊鏈發展規劃的可操作性。第二，地方政府要主動推動區塊鏈落地，給予區塊鏈發展積極的財政支持和政策優惠，制訂符合本地區的區塊鏈發展規劃，避免建設過程中同質化導致的資源浪費，同時加強對區塊鏈應用企業的有效引導，把握其科學發展方向。第三，中央容錯糾錯機制與地方反饋機制有機結合。區塊鏈是新興技術，“區塊鏈+"屬于新興事物，要促進區塊鏈技術發展就需要領導干部創新，但創新存在風險。為積極鼓勵領導干部創新、嘗試，中央要設計容錯糾錯機制，大膽對領導干部賦權，激發領導干部推進區塊鏈發展的內在動力。領導干部在實踐過程中遇到的問題、因境要主動向中央進行反饋，即要建立地方與中央之間的反饋機制、反饋渠道，消除區塊鏈發展過程中的上下級信息不對稱現象，實現理論與實踐之間的良性循環。

　　2.政府部門之間的橫向合作。政府部門之間的橫向合作由上級政府主導或者由一把手引領，堅持整體性治理模式，克服部門主義，形成區塊鏈管理合力。上級政府或一把手要打破政府各部門之間的行政壁壘，促進各部門之間信息、資源的流通與整合，提升管理效率。政府各部門之間的橫向合作是提高區塊鏈制度執行力的有效手段，為此，要進一步完善配套機制，比如將區塊鏈管理作為績效考核指標，或者建立區塊鏈部門合作的長效問責機制等，提升各部門人員的工作積極性。

　　(三)政府與市場、社會合作，加強區塊鏈方向引領

　　政府與市場、社會合作體現為政府購買企業區塊鏈技術、在區塊鏈技術研究中引入社會資本等，這個過程本身就是對市場和社會的方向引領。政府在購買企業區塊鏈技術時，可以明確指出政府需求，指明企業研發區塊鏈技術的基本方向，比如重點培育民生領域的區塊鏈技術。政府還應加強與行業協會的合作，與行業協會共同制定區塊鏈研發的基本準則、規范，奠定區塊鏈技術的道德倫理，引導企業社會責任的履行，避免區塊鏈技術被人為濫用，為后期用戶的隱私保護奠定良好基礎。政府在引入社會資本時，要有意識地將其引入政府重點發晨領域，同時告誡利益相關者警惕以區塊鏈名義進行的詐騙，規范區塊鏈對社會資本的利用行為。本研究所主張的政府與社會相結合還有一個重要內容，即政府與高校合作，促進區塊鏈專業人才培養。區塊鏈人才缺失是制約各方面發展的重要因素，高校是創新人才培養的主陣地，政府可以幫助高校設立專門的區塊鏈專業，為政府、企業和社會培養專業技術人員、管理人員、運營人員和監管人員。區塊鏈技術再完善，也是由人開發與操作的，因此，要加強思想政治教育，幫助區塊鏈人才樹立科學的價值觀、技術觀，使得區塊鏈技術真正為民所用。(四)政府整合監管資源，強化區塊鏈監督管理有效的外部監管是保障區塊鏈技術平穩運行的重要舉措，政府要整合監管資源，建立區塊鏈多重監管機制。首先，加強法律監管。盡快將區塊鏈連同大數據、人工智能管理納入法治化軌道，明確規定政府在區塊鏈發展過程中的監管責任，充分發揮法律的威懾作用。政府監管責任界定能夠為各級政府以及領導干部提供清晰的法律依據，增強政府監管能力。要根據法律規定對非法運用區塊鏈技術以及區塊鏈進階管理中領導干部的不作為、亂作為等行為給予相應的懲罰，通過法律問責保障區塊鏈健康發展。其次，加強協同監管。區塊鏈管理涉及多個部門，需要多個部門合作，因此，可建立區塊鏈監管領導小組，實施區塊鏈跨部門監管，并逐步實現常態化、制度化。再次，加強技術監管。區塊鏈為新興技術，利用技術監管技術才是最直接、最有效的監管方式。除了加大區塊鏈人才的培養力度，還應加大技術型公務員的錄用力度，為政府部門監管提供技術人才支撐。

　　參考文獻：

　　[1]王明敏，齊延平.社會系統論視角下區塊鏈應用的法律規制[J].北京理工大學學報(社會科學版)，2020(5)：113-125.