這篇法律論文發(fā)表了從“小產(chǎn)權(quán)房”看我國土地法律制度的缺失，如今小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民住房需求的重要來源，通過小產(chǎn)權(quán)房的土地所有制框架，也反映出了我們國家在土地法律制度、房地產(chǎn)市場調(diào)控等方面存在的問題，論文探討了入地初始產(chǎn)權(quán)界定問題。

　　摘 要：“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象是我國經(jīng)濟社會各方面因素引起的，其中土地法律制度是根源性因素。“小產(chǎn)權(quán)房”問題是目前我國土地法律制度存在的缺失形成的。

　　關(guān)鍵詞：法律論文發(fā)表,小產(chǎn)權(quán)房,土地產(chǎn)權(quán),土地開發(fā)利用,土地收益

　　“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)，由集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人購買，沒有取得合法產(chǎn)權(quán)證的房屋。“小產(chǎn)權(quán)房”是我國“二元化”土地所有制框架下的特有現(xiàn)象，折射出我國在土地法律制度、房地產(chǎn)市場調(diào)控、住房保障制度、農(nóng)民利益保護等各方面存在的問題。

　　一、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的背景。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”是近年來出現(xiàn)在我國房地產(chǎn)市場的民間約定俗成的一個新概念。自 1998 年房改以來，城市房價逐年高漲，公眾開始轉(zhuǎn)向價格低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”，即使在法律和相關(guān)政府部門明令禁止的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”市場仍舊購銷兩旺，成為我國重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。目前“小產(chǎn)權(quán)房”已成為城鎮(zhèn)居民住房需求的重要房源。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的深層原因在于：包括土地產(chǎn)權(quán)界定二元化制度、差別性的土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用、土地利益分配制度等在內(nèi)的我國土地法律制度本身的缺陷。

　　二、土地初始產(chǎn)權(quán)界定問題。

　　“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的根源在于，以《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》為軸心的土地法律制度體系建立了土地所有權(quán)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元結(jié)構(gòu)，并由此引起國有土地和集體土地在流轉(zhuǎn)制度、土地開發(fā)利用、征收和管理上的差別待遇。

　　1. 我國土地法律制度的產(chǎn)權(quán)界定現(xiàn)狀———土地權(quán)利二元化。我國《憲法》確立了我國土地所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)制度。

　　我國的土地所有權(quán)包括國家所有和集體所有，不存在私人產(chǎn)權(quán)。國家和集體成為兩個互相獨立且平等的所有權(quán)主體，國家對土地實行征收征用僅限于“公共利益”的需要。由于我國的社會主義性質(zhì)，因此土地所有權(quán)不論是國家所有還是集體所有都不能夠流通轉(zhuǎn)讓。對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國經(jīng)歷了從最初的完全禁止到逐漸放開的過程。1988 年的《憲法》修正案規(guī)定了土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓，由此通過憲法形式確立了我國土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。但目前我國開放土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于國有土地，集體土地的土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)一直被禁止。在建設(shè)用地使用權(quán)方面，《土地管理法》的規(guī)定實際上剝奪了集體土地使用權(quán)做為建設(shè)用地方面流轉(zhuǎn)的可能性。集體土地使用權(quán)要投入建設(shè)，唯一的途徑是通過國家征收，轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地后再實行土地使用�?quán)流轉(zhuǎn)。集體土地使用權(quán)另一種類型是宅基地使用權(quán)。《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地使用權(quán)人對宅基地享有占有和使用的權(quán)利，但對其轉(zhuǎn)讓《物權(quán)法》沒有具體規(guī)定，只原則性地規(guī)定根據(jù)其它相關(guān)法律處理。

　　2. 兩類土地產(chǎn)權(quán)對比———集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整、產(chǎn)權(quán)主體不明。從我國土地法律制度中土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定來看，相比國有土地，集體土地產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)能并不完整的所有權(quán)。集體土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)，但這是與集體經(jīng)濟組織成員身份緊密相聯(lián)的，其轉(zhuǎn)讓也受到法律的嚴(yán)格限制，甚至在實踐中幾乎被禁止。集體土地與國有土地在所有權(quán)能上存在差別，其所有權(quán)權(quán)能不完整，實際上無法充分實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)。此外，我國集體土地產(chǎn)權(quán)還存在產(chǎn)權(quán)主體不清的缺陷。雖然《憲法》規(guī)定了集體土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，但具體主體仍指代不明。對比國有土地所有權(quán)歸屬國家，政府相關(guān)部門代表國家行使權(quán)力，權(quán)力主體非常明確。《土地管理法》雖規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理，但規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，權(quán)力主體也含混不清，導(dǎo)致集體土地在實際管理中混亂不堪。在存在交易成本的情況下，不同的產(chǎn)權(quán)界定將導(dǎo)致不同的資源配置，好的產(chǎn)權(quán)界定會大大提高資源配置效率。若維持一種制度的費用相對高昂，改變制度的費用相對下降時，就可能誘發(fā)制度變遷，使產(chǎn)權(quán)得到更好地配置�，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)二元化配置，使土地權(quán)益配置過于傾向政府而存在不公。“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象背后的土地繞過國家征收而自主供給進入市場就是這種制度變遷的產(chǎn)物。

　　三、土地開發(fā)利用的制度問題。

　　根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度的規(guī)定，政府依據(jù)其公共行政管理權(quán)力行使的合法性，壟斷了土地使用權(quán)買賣一級市場。農(nóng)村集體所有土地只有由政府先將其征用，轉(zhuǎn)為國有土地，才能由開發(fā)商以拍賣方式獲得土地的開發(fā)權(quán)，這中間的差價構(gòu)成了政府土地出讓金的凈收入。政府一方面是集體土地征收、征用轉(zhuǎn)為國有土地的唯一合法主體，另一方面，政府又是面向開發(fā)商的土地使用權(quán)唯一供給者。這一方面導(dǎo)致了政府土地拍賣價格高拉動房價上漲，另一方面也限制了農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民只能從土地中獲得遠(yuǎn)低于其市場經(jīng)濟價值的土地征收補償金。這樣的土地開發(fā)利用制度安排明顯和市場化運作相沖突。

　　四、土地出讓收入管理的制度問題。

　　1. 土地出讓收入分配失衡。土地是城市化進程中經(jīng)濟運行的載體。城市土地的形成是通過政府不斷征用農(nóng)村集體土地，并轉(zhuǎn)化成國有土地而來的。在這個過程中，土地征用補償與土地出讓收入之間的巨大差價絕大部分被政府和開發(fā)商獲取，農(nóng)民只得到微乎其微的部分。根據(jù)我國研中心課題組的調(diào)查，在目前房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占 5%到 10%;地方政府拿走土地增值的 20%到 30%;開發(fā)商則拿走土地增值收益的 40%到 50%。在現(xiàn)行的土地法律制度下，土地利益分配過分傾向于開發(fā)商和政府。這種巨大的利益分配不公也正是引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的社會經(jīng)濟因素。

　　2. 土地出讓收入監(jiān)督管理不力。土地出讓收入的監(jiān)督管理不完善，實際上也為地方政府追逐土地利益最大化提供了負(fù)面激勵。長期以來，依據(jù)我國財政管理制度，地方政府的土地出讓金收入屬于預(yù)算外收入，缺乏監(jiān)管。地方政府在如何運用這筆資金上就有很大的自主權(quán)。同時，我國土地出讓收入的監(jiān)督管理制度不夠完善，在約束這筆收入時沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而產(chǎn)生了負(fù)激勵效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

　　五、完善土地出讓的改革路徑。

　　1. 完善集體土地產(chǎn)權(quán)并規(guī)范流轉(zhuǎn)。集體所有土地應(yīng)該與國有土地享有平等權(quán)利。從產(chǎn)權(quán)界定這方面來說，“小產(chǎn)權(quán)房”問題的治本之策在于改革我國的土地二元化體制，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)界定，完善其產(chǎn)權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)運作、土地流轉(zhuǎn)等法律制度，使集體土地有合法合規(guī)的正常進入市場流轉(zhuǎn)的渠道，充分參與到市場競爭中。相應(yīng)的改革措施應(yīng)包括：修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律中限制集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)權(quán)能、所有權(quán)主體和行使代表、程序等;參照已有的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定及各地的實踐經(jīng)驗，制定相應(yīng)的集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定;嚴(yán)格規(guī)范集體土地流轉(zhuǎn)等。

　　2. 土地開發(fā)利用制度的合理改進。首先是集體土地征收權(quán)限的限制。依據(jù)現(xiàn)行法律或相關(guān)法理，土地征收的初衷應(yīng)是且只能是為了“公共利益”，這是征收的前提和衡量征收行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。目前“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象中出現(xiàn)的政府過于泛濫地征收土地現(xiàn)象，很大部分在于我國目前法律制度并沒有對“公共利益”明確界定。因此，科學(xué)準(zhǔn)確地界定公共利益范疇和政府土地征收的范圍，嚴(yán)格限制政府土地征收權(quán)限，是我國土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用權(quán)出讓權(quán)力的合理配置�，F(xiàn)行法律規(guī)定政府代表國家壟斷經(jīng)營土地使用權(quán)出讓，這是符合我國目前的社會現(xiàn)實情況的。

　　問題是政府土地使用權(quán)出讓行為缺乏監(jiān)督和規(guī)范，導(dǎo)致其中隨意性過強、違法現(xiàn)象多和土地管理混亂的后果。改進的途徑還是在于有效規(guī)范政府土地出讓行為，強化土地規(guī)劃約束和用途管制。各級地方政府要提前制定詳細(xì)、科學(xué)的土地利用規(guī)劃，土地出讓必須嚴(yán)格按照規(guī)劃的數(shù)量、用途等來執(zhí)行，土地利用規(guī)劃的變更要依據(jù)法定程序執(zhí)行。此外，對每年政府出讓土地使用權(quán)的規(guī)模要有嚴(yán)格的控制。

　　3. 土地出讓收入分配與監(jiān)督制度改革。我國目前土地出讓收入絕大部分流向政府和開發(fā)商，這種利益分配機制是失衡且違背公平正義的。土地法律制度改革需要逐漸將這種不公平分配向合理利益分配機制轉(zhuǎn)變。就土地利益主體而言，中央政府、地方政府、村集體和農(nóng)民，就形成了不同的利益分化格局，顯著影響著土地利益分配制度改革的走向。對于國有土地的出讓收益，應(yīng)調(diào)整中央與地方土地收益分配，由目前土地出讓收入全額進入地方財政，改革為中央集中部分土地收入，�？顚Ｓ�，由中央財政專項用于地方市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);對于集體土地的出讓收益，應(yīng)制定集體土地收益分配辦法，規(guī)范集體土地收益的分配及使用。集體土地出讓收益應(yīng)用來進行農(nóng)村建設(shè)，保護農(nóng)民利益。此外，在土地出讓收益的監(jiān)管方面，應(yīng)建立土地收入的專項監(jiān)督制度，同時財政、審計部門要及時對土地出讓進行監(jiān)督管理，防范漏洞。

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　　推薦期刊：國際政治研究(季刊)創(chuàng)刊于1980年，是由北京大學(xué)主辦、北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院暨全國高校國際政治研究會編輯出版的國際政治類學(xué)術(shù)刊物。