摘要:建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一,是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》的要求,國家公園應(yīng)當(dāng)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。土地作為國家公園中最核心的自然資源資產(chǎn),對(duì)其主體地位的理解和認(rèn)定將直接影響土地權(quán)屬及其流轉(zhuǎn),也在相當(dāng)程度上決定了國家公園建設(shè)的成敗‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。主體地位有絕對(duì)數(shù)量意義和實(shí)際控制意義兩種理解,后者在理論上和實(shí)踐中更為可取。在此前提下,私法背景下的地役權(quán)較之強(qiáng)制性的征收制度以及傳統(tǒng)合意性的土地流轉(zhuǎn)模式,在理論構(gòu)造上相契合,在實(shí)踐探索中也得到印證,為實(shí)現(xiàn)國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。

　　關(guān)鍵詞:國家公園;國有土地;主體地位;地役權(quán)

　　法律方向論文投稿刊物：《現(xiàn)代法學(xué)》由重慶市教委主管，西南政法大學(xué)主辦。國內(nèi)刊號(hào)CN：50-1020/D，國際刊號(hào)ISSN：1001-2397。原名為《西南政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，創(chuàng)辦于改革開放之初的1979年，是當(dāng)時(shí)全國最早創(chuàng)(復(fù))辦的法學(xué)理論期刊之一。

　　引言

　　建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)之一,是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)首次提出建立國家公園體制。2015年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號(hào))對(duì)建立國家公園體制提出了具體要求。2017年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》,明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。國家公園的設(shè)立、功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)劃、私權(quán)保護(hù)、確權(quán)管理、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)移民等,都與國家公園內(nèi)土地權(quán)屬以及人地關(guān)系密切相關(guān)。因此,在國家公園內(nèi)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位,是實(shí)現(xiàn)全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的重中之重。

　　我國幅員遼闊,東西部地區(qū)差異大。東部地區(qū)人多地少,集體土地占比高,諸如神農(nóng)架、武夷山和錢江源國家公園等;西部地區(qū)地廣人稀,國有土地占比高,諸如三江源國家公園。地域差異性是造成現(xiàn)有土地權(quán)屬和人地關(guān)系緊密度不同的直接原因。國家公園初步劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū)

　　2015年《云南省國家公園管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定:“國家公園按照功能和管理目標(biāo)一般劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。”2017年《三江源國家公園條例》第25條規(guī)定:“三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價(jià)值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū),實(shí)行差別化保護(hù)。”,對(duì)應(yīng)不同區(qū)域類型的需要,對(duì)土地權(quán)屬的要求也不同。例如,在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)需要多采取征收方式,而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則可以靈活運(yùn)用多種土地權(quán)屬予以適當(dāng)規(guī)制。因此,調(diào)整土地權(quán)屬的方式既要合目的性,又要因地制宜。

　　鑒于此,本文試圖對(duì)國家公園國有土地占主體地位的內(nèi)涵進(jìn)行解讀,并認(rèn)為“實(shí)際控制意義上的主體地位”在理論上和實(shí)踐中更為可取。為了實(shí)現(xiàn)國有土地實(shí)際控制意義上的主體地位,現(xiàn)有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等,但它們在具體實(shí)施中均暴露出了一定的局限性。地役權(quán)較之強(qiáng)制性、對(duì)抗式的征收制度以及合意性的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式,在理論構(gòu)造上相契合,在實(shí)踐探索中也得到印證,為實(shí)現(xiàn)國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。

　　一、國家公園國有土地占主體地位的解讀

　　我國是社會(huì)主義公有制國家,土地權(quán)屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的公有制形式,集體所有制是社會(huì)主義社會(huì)中生產(chǎn)資料和勞動(dòng)成果歸部分勞動(dòng)群眾集體共同占有的一種公有制形式,因此,依據(jù)土地所有權(quán)的主體不同,我國的土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地。國家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))占主體地位,但總體方案以及國家權(quán)威機(jī)關(guān)隨后的政策解讀并未對(duì)“主體地位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵進(jìn)行闡明,以至于理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)主體地位實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理解產(chǎn)生了分歧,其觀點(diǎn)大致可以分為絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位與實(shí)際控制意義的主體地位兩種。

　　(一)絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位

　　絕對(duì)數(shù)量意義上的主體地位是指國家擁有所有權(quán)的土地面積在國家公園內(nèi)土地總面積中,占據(jù)絕對(duì)數(shù)量意義的多數(shù)和主體地位,這是從文義解釋出發(fā)得出的簡單結(jié)論。在實(shí)踐中,云南省發(fā)布的《國家公園基本條件》規(guī)定:國有土地、林地占總面積的60%以上

　　參見:云南省地方標(biāo)準(zhǔn)《國家公園基本條件》(DB53/T298-2009)。。在該種認(rèn)知下,要實(shí)現(xiàn)國有土地的主體地位,只能運(yùn)用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬,將集體所有變?yōu)閲�家所有。如果將這種數(shù)學(xué)意義上的占比嚴(yán)格作為每一個(gè)國家公園國有土地占主體地位的標(biāo)準(zhǔn),雖然在理論上看似無可厚非、自成一說,但是在具體操作上卻可能出現(xiàn)罔顧實(shí)際情況、難以落地的困境。

　　一方面,各國家公園原有土地權(quán)屬分布基數(shù)不同。神農(nóng)架、三江源、普達(dá)措國家公園國有土地占比分別高達(dá)85.8%、100%和78.1%;長城國家公園則僅達(dá)50.6%,剛剛過半;反觀錢江源、武夷山和南山國家公園,國有土地占比依次僅為20.4%、28.7%和41.5%[1]。這三處國家公園國有土地的占比距離占主體地位的要求甚遠(yuǎn),這與其所處地理位置有關(guān),均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區(qū)域,呈現(xiàn)土地碎片化分布、權(quán)屬復(fù)雜交織的特點(diǎn)。土地改革基數(shù)的差異性以及農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性,使之難以通過土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)變更來達(dá)到占主體地位的要求。另一方面,各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。土地作為一種生產(chǎn)資料,是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的根本,在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民對(duì)土地的強(qiáng)烈歸屬感加大了征收集體土地的難度。若為了實(shí)現(xiàn)60%或者其他更高的國有土地占比,從而單方面大面積征收土地,將增加農(nóng)民的反抗情緒,容易引發(fā)群體性事件。

　　因此,絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位理解與主張,未能充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有土地權(quán)屬改革基準(zhǔn)的不同以及人地關(guān)系緊張的固有難題,從而缺少對(duì)方式手段合理性及其帶來的連鎖反應(yīng)的考察。

　　(二)實(shí)際控制意義的主體地位

　　上文從實(shí)踐角度論證了絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位不具有可行性,反面證實(shí)了應(yīng)采更為實(shí)際的主張,以規(guī)避絕對(duì)數(shù)量論的實(shí)踐短板。

　　實(shí)際控制意義的主體地位意指國家公園在不變更集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上,可以通過取得或者限制集體土地使用權(quán)的方式,實(shí)現(xiàn)集體土地服務(wù)于國家公園建設(shè)的宗旨,這一主張可從法律、歷史和政治等正面因素中追溯其正當(dāng)性。

　　實(shí)際控制意義上的主體地位,符合物權(quán)法更迭和發(fā)展的核心脈絡(luò)。羅馬法作為大陸法系法律的起源,其地役權(quán)和用益權(quán)的出現(xiàn)也以所有權(quán)為基礎(chǔ)。所有權(quán)是確定財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述,只有財(cái)產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確,財(cái)產(chǎn)的利用才存在可能[2]。在羅馬法中,所有權(quán)權(quán)能分離出現(xiàn)于所有權(quán)概念之后[3]。梁慧星教授在肯定所有權(quán)整體性的基礎(chǔ)上認(rèn)為,用益物權(quán)可依據(jù)創(chuàng)設(shè)行為設(shè)立于所有權(quán)之上。伴隨著物權(quán)法理念重心的遷移,從所有轉(zhuǎn)變?yōu)槔��?形成“不為所有,但為所用”的價(jià)值觀,利用他人享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)成為常態(tài),用益物權(quán)在一定程度上限制了所有權(quán),以更好地發(fā)揮財(cái)產(chǎn)的效用。

　　所有權(quán)社會(huì)化是用益物權(quán)深化的一種體現(xiàn),雖然以社會(huì)利益打破所有權(quán)的絕對(duì)性,但仍需要符合所有權(quán)目的。所有權(quán)與用益物權(quán)都是物權(quán)法中的權(quán)利,所有權(quán)作為物權(quán)法中的重要組成部分早已無可非議。2005年7月,《物權(quán)法(草案)》第123條第一次規(guī)定了用益物權(quán)的定義,同年10月將客體范圍擴(kuò)大至動(dòng)產(chǎn),最終審議稿第117條確定了用益物權(quán)。經(jīng)歷了權(quán)能分離,物權(quán)法中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)利得以出現(xiàn)和發(fā)展,從法律實(shí)體權(quán)利變遷佐證了物權(quán)價(jià)值化趨勢,凸顯經(jīng)由利用而達(dá)成實(shí)際控制的合法性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　實(shí)際控制意義上的主體地位,在我國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也早有先例可循。例如,我國對(duì)國有經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用的認(rèn)知同樣經(jīng)歷了從絕對(duì)比例到控制力的變革。公有制經(jīng)濟(jì)占據(jù)主體地位體現(xiàn)為公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢,國有經(jīng)濟(jì)控制國民經(jīng)濟(jì)命脈,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起主導(dǎo)作用。受傳統(tǒng)社會(huì)主義觀念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念影響,將傳統(tǒng)公有制理論理解為國有經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的優(yōu)勢,1978年的全國工業(yè)總產(chǎn)值中,國有經(jīng)濟(jì)占77.6%[4]。

　　從“三大改造”到改革開放前,國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)絕對(duì)“統(tǒng)治地位”,傳統(tǒng)公有制理論獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷,但到改革開放之后,非公有制經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展,傳統(tǒng)公有制理論已不能解釋現(xiàn)狀,并且難以為國有企業(yè)改革提供理論支撐。中共十五屆四中全會(huì)提出,國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上,國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重會(huì)有所減少,但控制力得到增強(qiáng)。這是一種順應(yīng)形勢的存在或者表現(xiàn)形式,強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的決定性意義[5]。提升國有經(jīng)濟(jì)的控制力,保持國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的“話語權(quán)”,是對(duì)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論認(rèn)識(shí)質(zhì)的飛躍,對(duì)國有土地的適用具有借鑒意義,從歷史角度證成了其合理性。

　　采用實(shí)際控制的主體地位,也體現(xiàn)了更高的政治智慧。土地政策關(guān)乎民生,不僅要有利于國家職能的發(fā)揮,而且要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。雖然絕對(duì)數(shù)量意義上的主體地位更加便于國有土地占主體地位這一政策的貫徹落實(shí),但上文已經(jīng)提到其剛性不利于社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)上,在總體方案設(shè)計(jì)中也給實(shí)際控制論埋下了伏筆,設(shè)立國家公園的具體標(biāo)準(zhǔn)之一即管理可行性:一方面,進(jìn)行確權(quán)登記,劃清全民所有與集體所有的邊界;另一方面,實(shí)行差別化保護(hù)管理方式,對(duì)集體土地優(yōu)先通過租賃、置換等方式流轉(zhuǎn),由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。實(shí)際控制論符合國家上層建筑的需要,是國家意志的體現(xiàn),具有合目的性。

　　綜上所述,通過對(duì)絕對(duì)數(shù)量和實(shí)際控制二者之間進(jìn)行內(nèi)涵分析,不論是立足我國土地權(quán)屬和分布現(xiàn)狀,還是從法律演進(jìn)、歷史經(jīng)驗(yàn)和政治抉擇的演繹,很容易得出結(jié)論:絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位不具有理論優(yōu)勢和實(shí)踐可行性,故總體方案中所言之主體地位應(yīng)當(dāng)指實(shí)際控制意義上的主體地位。

　　二、通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的理論證成

　　與絕對(duì)數(shù)量意義主體地位語境下只能運(yùn)用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬相比,實(shí)現(xiàn)實(shí)際控制意義的主體地位有多種土地流轉(zhuǎn)的方式可資綜合利用。結(jié)合總體方案中功能分區(qū)的規(guī)劃以及優(yōu)先通過租賃、置換的要求指引,依據(jù)手段是否具有強(qiáng)制性,可以將其分為強(qiáng)制性和合意性兩大類。下文擬進(jìn)行橫向優(yōu)劣分析,通過揭示現(xiàn)有路徑的優(yōu)劣,彰顯引入地役權(quán)的必要性。

　　(一)實(shí)現(xiàn)實(shí)際控制意義主體地位的現(xiàn)有路徑

　　1.強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)模式

　　依據(jù)《物權(quán)法》第42條規(guī)定,征收是指為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋和不動(dòng)產(chǎn)。基于社會(huì)公共利益而強(qiáng)制限制私人權(quán)利的做法,是各國建設(shè)和發(fā)展的必要手段,故征收內(nèi)容出現(xiàn)于眾多現(xiàn)代法治國家的憲法條款之中。我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”征收應(yīng)根據(jù)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》落實(shí)補(bǔ)償事項(xiàng),這是法律規(guī)定的征收義務(wù)。

　　在國家公園“土地改革”中,通過征收將土地所有權(quán)從集體所有變更為國家所有,是目前最直接、最快捷實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的法律制度。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》之規(guī)定,國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能

　　《建立國家公園體制總體方案》第5條規(guī)定:“明確國家公園定位。國家公園是我國自然保護(hù)地最重要類型之一,屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域,納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。”。對(duì)于承載重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值或者已遭受不同程度破壞而需要自然恢復(fù)的生態(tài)敏感、脆弱土地,為達(dá)成管理可行性和保護(hù)目的性,征收作為能夠以最快速度達(dá)成國家積極干預(yù)和控制管理土地的制度,不失為對(duì)上述土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的首要選擇。

　　2.具有合意性的土地流轉(zhuǎn)模式

　　此種土地流轉(zhuǎn)是指將土地經(jīng)營權(quán)通過雙方合意,經(jīng)由轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃和互換等方式轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)濟(jì)組織。我國《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”《建立國家公園體制總體方案》曾有提及:集體土地在充分征求其所有權(quán)人、承包權(quán)人意見基礎(chǔ)上,優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉(zhuǎn),由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。下文擬以現(xiàn)有試點(diǎn)已嘗試的流轉(zhuǎn)方式為分析樣本,主要介紹三種流轉(zhuǎn)模式。

　　其一,租賃模式。農(nóng)民將其土地使用權(quán)全部出租給承租方,雙方簽訂租賃合同,自由約定出租的期限以及租金支付方式。債權(quán)形態(tài)下的土地租賃,基于契約自由精神,當(dāng)事人只要不違反強(qiáng)制性規(guī)定即可,出租人對(duì)土地狀態(tài)具有積極維護(hù)義務(wù)[6]。具體到國家公園內(nèi),由農(nóng)民與國家公園管理委員會(huì)簽訂租賃協(xié)議,以土地使用權(quán)為標(biāo)的物,通過自由協(xié)商商定具體內(nèi)容。

　　其二,贖買模式。最初是指對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)資料通過和平方式并采取有償辦法實(shí)行國有化的政策,發(fā)展到今天更多是被國家用來變更集體林權(quán),將所有權(quán)和使用權(quán)變?yōu)閲��?其被廣泛運(yùn)用于四川、福建、內(nèi)蒙古和吉林等林木資源豐富的地區(qū)。2018年《林草局關(guān)于進(jìn)一步放活集體林權(quán)的意見》提倡通過贖買方式進(jìn)一步推動(dòng)林權(quán)改革,并規(guī)定贖買價(jià)格要充分參考征收林地林木補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和市場價(jià)格等。

　　其三,置換模式。目前也主要運(yùn)用于林區(qū)改革,其不同之處在于“以地?fù)Q地”,將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域內(nèi)的林地與區(qū)域外的林地等面積置換。

　　雖然贖買和置換模式在各試點(diǎn)的實(shí)踐仍停留在林地范圍內(nèi),作用的對(duì)象僅是林木的權(quán)屬,但同樣適用于資源要素更為豐富的國家公園。依據(jù)國家公園內(nèi)土地用途的不同,分為林地、草地和建設(shè)用地等多種土地,但這僅僅改變了贖買和置換的客體,并不影響具體操作,因此,可以推及至國家公園內(nèi)實(shí)施。

　　3.對(duì)現(xiàn)有路徑的評(píng)析

　　上文所述之征收、租賃、贖買以及置換等土地流轉(zhuǎn)方式各有其優(yōu)勢,但也都各有其弊端以及特定的適用范圍,使之難以在國家公園內(nèi)大面積推廣使用。

　　就征收而言,雖然通過公權(quán)力落實(shí)國家政策具有高效的優(yōu)勢,但是,其并不能夠頻繁、大面積使用。一方面,征收的強(qiáng)制性易激化社會(huì)矛盾,引發(fā)群體性事件。征收的結(jié)果是集體土地所有權(quán)永久性、不可恢復(fù)地滅失,將土地視作生產(chǎn)資料以及情感寄托的農(nóng)民易出現(xiàn)抵觸情緒,不利于社會(huì)穩(wěn)定。另一方面,給予補(bǔ)償是征收的必要條件,雖然在其余流轉(zhuǎn)方式中,大部分也需要一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,但征收的強(qiáng)制性以及客體所有權(quán)的絕對(duì)性,大大提高了征收成本,是國家財(cái)政的一大負(fù)擔(dān)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。因此,強(qiáng)制手段易遭到原權(quán)利人的對(duì)抗,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國家財(cái)政增添負(fù)擔(dān)。

　　就租賃、贖買和置換等方式而言,為了維護(hù)農(nóng)民權(quán)利,激發(fā)土地流轉(zhuǎn)市場的活力,避免硬性內(nèi)耗,自愿原則是土地流轉(zhuǎn)的基本原則之一,任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定,土地流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途,這使得國家依法取得使用權(quán)后,在進(jìn)行園區(qū)建設(shè)時(shí),應(yīng)當(dāng)避開原有農(nóng)用地。

　　在土地流轉(zhuǎn)原則制約國家公園國有土地占主體地位的大背景下,具體模式也存在獨(dú)有的劣勢。第一,租賃模式。從性質(zhì)上看,租賃關(guān)系受《合同法》調(diào)整,債權(quán)具有相對(duì)性,不得對(duì)抗善意第三人,實(shí)際上不利于土地確權(quán)。從主觀心態(tài)來看,土地收益權(quán)全部移轉(zhuǎn)至承租人,出租人只享有固定的租金收益,不利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性,與國家公園要求的社會(huì)參與理念不符。從實(shí)施現(xiàn)狀來看,強(qiáng)制租賃屢屢發(fā)生,不僅影響農(nóng)民正常生活而且租金普遍偏低,實(shí)際上異化了租賃的本質(zhì)屬性[7]。

　　第二,贖買模式。從攀枝花蘇鐵國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)嘗試推行的非國有公益林贖買實(shí)踐效果來看,其設(shè)想因贖買價(jià)格難以達(dá)成一致而流產(chǎn)。深層原因在于贖買價(jià)格的形成機(jī)制,即林木生態(tài)效益與樹木市場價(jià)格的巨大差異性。國家公園內(nèi)采取贖買所有權(quán)的模式,變土地集體所有為國家所有,勢必帶來高昂成本。另外,從國家公園管理權(quán)行使的程度來看,并不需要采取贖買這種“一刀切”的形式。

　　第三,置換模式。農(nóng)民作為集體土地的使用權(quán)人,在將原有國家公園規(guī)劃范圍內(nèi)成片的集體土地進(jìn)行置換后,得到的等面積土地存在分散化、碎片化現(xiàn)象,不利于土地集約利用,提高了農(nóng)民生產(chǎn)成本,從而引起農(nóng)民對(duì)于置換模式的抵觸。

　　綜上所述,一方面,依據(jù)國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的征收制度,雖有公共利益這一正當(dāng)性前提,但是其手段的強(qiáng)硬性和成本的高昂性不利于在國家公園所有區(qū)域內(nèi)大規(guī)模實(shí)施;另一方面,雖然土地流轉(zhuǎn)制度有多重實(shí)現(xiàn)方式,但依舊難以擺脫流轉(zhuǎn)合法性、成本效益性以及農(nóng)民積極性等問題的困擾。地役權(quán)既擺脫了傳統(tǒng)強(qiáng)制手段造成的不穩(wěn)定因素,又因?yàn)槭褂脵?quán)轉(zhuǎn)移的不完全性而節(jié)約了成本,從而成為一條合理靈活、互利雙贏的法治路徑。

　　(二)通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的理論優(yōu)勢

　　我國《物權(quán)法》對(duì)地役權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容做了規(guī)定。第156條規(guī)定:“地役權(quán)人有權(quán)依照合同約定,利用他人的不動(dòng)產(chǎn),以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地,自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地。”第157條規(guī)定了地役權(quán)合同的相關(guān)內(nèi)容。地役權(quán)之所以可以被用于國家公園國有土地主體化的一種重要路徑,在于其權(quán)利義務(wù)范圍和內(nèi)容的彈性以及明確的目的性。首先,權(quán)利義務(wù)當(dāng)事人構(gòu)造具有從屬性。供役的存續(xù)需要以需役地的存在為前提,二者相互依存、不可分割。

　　其次,地役權(quán)的設(shè)定以“便利使用”為原則,權(quán)利義務(wù)雙方均為理性經(jīng)濟(jì)人,兩者各取所需,供役地人可以依據(jù)合同取得相應(yīng)收益;同時(shí),地役權(quán)有助于最大化地釋放需役不動(dòng)產(chǎn)的功效,其目的不在于實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)功用的個(gè)性化認(rèn)識(shí),而在于實(shí)現(xiàn)或增強(qiáng)需役不動(dòng)產(chǎn)自身的功用[8]。這與國家公園國有土地主體化所欲達(dá)到的目標(biāo)不謀而合。最后,地役權(quán)具有弱排他性,不以對(duì)供役地的占有為前提,其合同的簽訂并不改變集體土地的權(quán)屬關(guān)系,只是對(duì)供役地權(quán)利人做一定限制。其作為用益物權(quán)的使用權(quán)以及收益權(quán)并不喪失,雙方可以自主約定利用目的、方式以及是否有償?shù)葐栴},以協(xié)商形式達(dá)成合意,農(nóng)民依舊可以在土地上從事未予以限制的活動(dòng),獲取剩余收益。

　　相較于征收制度的強(qiáng)制性,地役權(quán)作為經(jīng)協(xié)商而達(dá)成的共識(shí),避免了雙方當(dāng)事人之間的激烈沖突,能夠合理考量供役地人的合理訴求。相較于贖買制度的高成本和所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,地役權(quán)秉承物盡其用的原則,只對(duì)供役地人的使用權(quán)進(jìn)行限制,根據(jù)土地利用規(guī)劃和管理需要,靈活調(diào)整使用權(quán)的限制程度,從而降低補(bǔ)償成本、提高土地利用效能。同理,對(duì)于轉(zhuǎn)移全部使用權(quán)的租賃制度來說,地役權(quán)只限制部分使用權(quán),盤活了農(nóng)民利用土地的積極性,其可在原有土地上進(jìn)行二次利用,避免了置換后土地的分散化。彈性的合同內(nèi)容不僅符合國家公園自然資源統(tǒng)一管理的要求,而且充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,進(jìn)而降低抵觸情緒,減少國家財(cái)政投入成本。

　　在大力倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境下,時(shí)值民法典編纂的歷史時(shí)刻,引入綠色原則成為應(yīng)有之義。民法學(xué)界緊抓重新編纂民法典的時(shí)機(jī),對(duì)地役權(quán)理論在主客體范圍以及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容方面給予了擴(kuò)展,增強(qiáng)了其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用性,環(huán)境法學(xué)界也依據(jù)環(huán)境法的特殊性提出了保護(hù)的役權(quán)的概念。民法學(xué)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,傳統(tǒng)地役權(quán)已經(jīng)不適應(yīng)客觀實(shí)際,應(yīng)將地役權(quán)更名為不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)[9],在原有法理基礎(chǔ)上,主要從兩方面實(shí)現(xiàn)突破:第一,權(quán)利客體從土地?cái)U(kuò)展至不動(dòng)產(chǎn),涵蓋建筑物、海域和空間;第二,增加地役權(quán)范圍,承認(rèn)自己不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的合法性,其目的是為了促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的提升[10]。在我國主要矛盾已經(jīng)發(fā)生改變的新形勢下,對(duì)良好環(huán)境的需求已經(jīng)成為人民日益增長的美好生活需要的重要組成部分,政府宜加大對(duì)公共品的投入力度,以提升人民整體生活質(zhì)量。土地政策是國之大計(jì),出于維護(hù)公共利益的目標(biāo),國家通過調(diào)整土地規(guī)劃以服務(wù)大局。鑒于地役權(quán)的優(yōu)勢,應(yīng)從國家立場對(duì)地役權(quán)的具體類型進(jìn)行補(bǔ)充限定,增添其目的外延。

　　法定地役權(quán)和公共地役權(quán)的出現(xiàn)都是為了迎合公共利益的需要,法定地役權(quán)即基于法律規(guī)定而設(shè)立的地役權(quán),其創(chuàng)設(shè)多基于公共利益的需要,如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[11]。其在《鐵路法》《氣象法》和《民用航空法》等公法領(lǐng)域已有規(guī)定,但仍將供役地與需役地相互依存作為必要條件,忽視了存在公共利益沒有具體需役地承載的可能性,公共地役權(quán)彌補(bǔ)了這一理論缺陷,在實(shí)踐中得到了進(jìn)一步應(yīng)用與發(fā)展。

　　類似公益用地法律關(guān)系在各國已有相對(duì)成熟的制度選擇,以美國最為典型,其保護(hù)地役權(quán)具有設(shè)立目的公共性、不以需役地存在為必要、受益人廣泛性、地役權(quán)人與受益人相分離的特征[12]。另外還有《法國民法典》的法定役權(quán),《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》的公共地役權(quán),《意大利民法典》的強(qiáng)制地役權(quán)以及我國臺(tái)灣地區(qū)的公用地役權(quán)等[13]。即使名稱各異,但

　　在設(shè)立目的、設(shè)立主體以及受益主體等方面也不失諸多共性[14],這就為我國保護(hù)地役權(quán)的法權(quán)構(gòu)造提供了有益借鑒。公共地役權(quán)相較于地役權(quán)的最大突破點(diǎn)在于:以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的和不以需役地存在為必要,不僅保留了地役權(quán)節(jié)約實(shí)現(xiàn)成本和實(shí)現(xiàn)各方利益衡平的固有優(yōu)勢,而且固化了公共利益這一目標(biāo),并依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求,將需役地的存在設(shè)為選擇項(xiàng),規(guī)避了傳統(tǒng)理論的局限性,最終完美契合了國家公園國有土地占主體地位的要求。

　　三、通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地占主體地位的實(shí)踐積淀

　　將地役權(quán)運(yùn)用至國家公園內(nèi)國有土地改革并不屬于首創(chuàng)。放眼至環(huán)境領(lǐng)域,小至不可量物侵入,大至區(qū)域土地利用和江河湖海水資源流域等,都可運(yùn)用地役權(quán)予以規(guī)制;范圍縮小至保護(hù)地中,國家公園作為一種特殊、完整的保護(hù)地類型,囊括自然保護(hù)區(qū)、林地以及濕地等,上述區(qū)域的地役權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)均對(duì)國家公園具有借鑒意義。

　　(一)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域地役權(quán)的實(shí)踐探索

　　不可量物是指煙塵、煤氣、噪音、光線、電磁波輻射等在形態(tài)上具有“不可稱量性”的物質(zhì)[15],該類物質(zhì)缺乏實(shí)體性,無法以傳統(tǒng)方式量化污染源的規(guī)模,雖然我國《民法通則》《物權(quán)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》以相鄰關(guān)系來規(guī)制此類現(xiàn)象,并且以是否存在實(shí)害結(jié)果作為認(rèn)定賠償?shù)囊罁?jù),但是,容忍義務(wù)因不可量性和間接性而難以判斷。例如,在某港口作業(yè)污染損害賠償糾紛案中,原告青島同創(chuàng)科技專修學(xué)院訴稱,被告青島港務(wù)局、青島港務(wù)局前島分公司作業(yè)造成的礦石粉塵、煤粉塵等長期污染校園,墻壁由白變紅、變黑,嚴(yán)重影響了正常教學(xué)工作,對(duì)師生的身體健康造成了潛在傷害[16]。法院最終判決只認(rèn)定學(xué)校建筑物受損這一事實(shí),對(duì)后續(xù)損害事實(shí)不予認(rèn)定,忽視了環(huán)境污染對(duì)人體健康損害的潛伏性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。以損害超出相鄰關(guān)系容忍義務(wù)的時(shí)間點(diǎn)作為救濟(jì)節(jié)點(diǎn),具有事后性和不可預(yù)期性,不符合環(huán)境預(yù)防的理念。環(huán)境保護(hù)地役權(quán)從形式上突破了相鄰這一限制,符合不可量物分散性、隨意性以及內(nèi)容的意定性特征,從而可以根據(jù)個(gè)體差異自由設(shè)定賠償標(biāo)準(zhǔn)和方式。

　　以是否超出容忍范圍為界,超出范圍的,以公共地役權(quán)予以規(guī)制;容忍范圍內(nèi)的,以任意地役權(quán)予以規(guī)范。該種特殊的公共地役權(quán)同傳統(tǒng)地役權(quán)一起設(shè)于《物權(quán)法》框架下,予以總括性和具體性規(guī)定。不可量物領(lǐng)域中存在兩種地役權(quán),所以,公共地役權(quán)的地役權(quán)人為政府職能機(jī)關(guān)或者環(huán)保組織,任意地役權(quán)的地役權(quán)人為不可量物的直接受害者,供役地人均為土地所有權(quán)人或者用益物權(quán)人。排放或者可能排放不可量物的土地、建筑物及其附屬設(shè)施作為供役地,以及公眾享有的土地權(quán)利作為需役地,共同作為地役權(quán)的客體[17]。

　　例如,賀蘭山東麓葡萄文化長廊的建設(shè)需要以葡萄作為核心品牌文化,打造地域產(chǎn)業(yè)鏈,一定面積的土地是長廊建設(shè)的基礎(chǔ)。依據(jù)土地現(xiàn)有用途和未來規(guī)劃,農(nóng)林牧業(yè)、葡萄釀造、生態(tài)保護(hù)和文物保護(hù)等均與土地利用息息相關(guān)。其作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶覆蓋面積廣,規(guī)劃區(qū)域內(nèi)地塊權(quán)屬復(fù)雜,土地性質(zhì)各異,需要科學(xué)規(guī)劃長廊范圍內(nèi)綠色食品、旅游資源和民族文化等固有元素的合理分配。寧夏各級(jí)政府在推進(jìn)長廊建設(shè)時(shí),必須兼顧各土地使用權(quán)人的利益,其根本在于如何解決各方現(xiàn)有土地利用不符合長廊建設(shè)規(guī)劃的難題。土地作為涉及各方面的核心要素,尋求合適的法治路徑予以規(guī)制,是政府發(fā)揮指引功能的體現(xiàn)。地役權(quán)獨(dú)有的利益引導(dǎo)和利益補(bǔ)償邏輯,能夠在土地綜合利用制度設(shè)計(jì)方面發(fā)揮獨(dú)特價(jià)值,以協(xié)調(diào)長廊建設(shè)范圍內(nèi)各方利益訴求[18]。

　　依據(jù)保護(hù)對(duì)象的不同,將地役權(quán)分為專門種類,其主體具有一致性,即地役權(quán)人為區(qū)域內(nèi)政府設(shè)立的綜合管理機(jī)構(gòu)或者環(huán)保組織,供役地人為區(qū)域內(nèi)企事業(yè)單位和個(gè)人。內(nèi)容具有差異性,即環(huán)境保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)容主要是限制破壞環(huán)境的行為;農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)容為限制供役地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理;地域特色風(fēng)格保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)容為防止破壞地域、人文特色的行為;公共地役權(quán)的內(nèi)容為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的需要。另外,應(yīng)建立以地役權(quán)基金為主的利益補(bǔ)償機(jī)制,從而發(fā)揮地役權(quán)的制度優(yōu)勢。

　　例如,閩江流域作為集開放性、整體性和承載力為一體的生態(tài)系統(tǒng),涉及森林、土地、水、大氣和生物多樣性等多種資源要素,在提供經(jīng)濟(jì)利益、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí),面臨的生態(tài)壓力是多重且復(fù)雜的,濫砍濫伐、水土流失、廢水廢氣排放和灘涂圍墾等多種現(xiàn)象,為流域保護(hù)敲響了警鐘。我國已通過《物權(quán)法》《環(huán)境保護(hù)法》《土地污染防治法》和《森林法》等構(gòu)建起一套法律體系;福建省業(yè)已頒布了一系列政府規(guī)章,《福州市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》將閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)劃分為核心、緩沖和實(shí)驗(yàn)區(qū),對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的利用方式也進(jìn)行對(duì)應(yīng)限制

　　《福州市閩江河口濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第10條第1款規(guī)定:“保護(hù)區(qū)按照自然生態(tài)條件、生物群落特征、重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象,劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三類功能區(qū)。”第11條規(guī)定:“保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)禁止新建任何生產(chǎn)設(shè)施。已有生產(chǎn)設(shè)施應(yīng)當(dāng)限期自行拆除,并恢復(fù)濕地生態(tài)原狀。”第12條規(guī)定:“在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)不得從事畜禽飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖等生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。已在核心區(qū)、緩沖區(qū)從事畜禽飼養(yǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖活動(dòng)的單位或者個(gè)人,由當(dāng)?shù)厝嗣裾�府組織逐步退出;已在實(shí)驗(yàn)區(qū)從事水產(chǎn)養(yǎng)殖活動(dòng)的單位或者個(gè)人,應(yīng)當(dāng)與保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)簽訂生產(chǎn)守則,規(guī)定養(yǎng)殖的時(shí)限、種類、方式、規(guī)模及從事養(yǎng)殖活動(dòng)的人數(shù),禁止擴(kuò)大原有水產(chǎn)養(yǎng)殖范圍。”,這些規(guī)定的出臺(tái)因缺少協(xié)商機(jī)制,未能考量原使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益,難以平衡原權(quán)利人與自然保護(hù)區(qū)管理部門之間的關(guān)系。另外,在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),也難以根據(jù)流域內(nèi)的差異性,制定具體的補(bǔ)償細(xì)則。

　　因此,應(yīng)引入流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)地役權(quán)作為私法自治的救濟(jì)途徑:供役地人為森林、濕地等自然資源所有人和承包經(jīng)營權(quán)人;地役權(quán)人為省閩江流域規(guī)劃開發(fā)管理委員會(huì);客體供役地為閩江流域的森林、濕地以及沿岸具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義的不動(dòng)產(chǎn)。其內(nèi)容主要是供役地人不能實(shí)施引起水土流失和水污染等一系列行為,地役權(quán)人對(duì)此將給予補(bǔ)償,并對(duì)供役地人的行為予以監(jiān)督和檢查。

　　(二)自然保護(hù)地內(nèi)地役權(quán)實(shí)踐探索

　　洱海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于城市近郊,人類活動(dòng)必然引發(fā)洱海生態(tài)環(huán)境的“蝴蝶效應(yīng)”,優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境帶來自發(fā)地集群效應(yīng),旅游資源的過度開發(fā),最終超出了洱海的自凈能力,爆發(fā)藍(lán)藻危機(jī),規(guī)范產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)營行為是具有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施[19]。管控經(jīng)營行為的主要手段為租賃集體土地使用權(quán)和行政抑制,建設(shè)原有土地打造旅游資源產(chǎn)生的豐厚經(jīng)濟(jì)價(jià)值,造成租賃成本升高和行政抑制難度加強(qiáng)的兩難局面,使得原有手段難以為繼,無法從根本上解決保護(hù)區(qū)周邊的污染問題。

　　將地役權(quán)制度引入洱海這類市郊型自然保護(hù)地,由國有產(chǎn)權(quán)主體作為地役權(quán)人,要求集體產(chǎn)權(quán)人作為供役地人不得從事或在有限范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)�？紤]到集體產(chǎn)權(quán)人將原有土地建設(shè)為旅游資源以獲取經(jīng)濟(jì)價(jià)值的事實(shí),當(dāng)出于社會(huì)公共利益需要而作出使用權(quán)限制時(shí),需要向生態(tài)價(jià)值作出傾斜,因此,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是平衡公私益的必要彌補(bǔ)方式。地役權(quán)制度作為有利于穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系的模式,在明確義務(wù)的前提下,輔之以多種補(bǔ)償措施,不再以經(jīng)營旅游產(chǎn)業(yè)的可得利潤作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而大幅度降低了補(bǔ)償基準(zhǔn),這是地役權(quán)合同的重要組成部分。

　　錢江源國家公園位于我國人口最稠密、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、土地利用開發(fā)強(qiáng)度最大的地區(qū)之一——長江三角洲,其完整地保存著全球稀有的、大面積的中亞熱帶低海拔原生常綠闊葉林。雖然錢江源國家公園規(guī)劃總面積僅252平方千米,但包括四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及9744人,土地資源十分緊張,權(quán)屬關(guān)系特別復(fù)雜,上文已經(jīng)提到其集體林地高達(dá)80%以上。錢江源國家公園管理委員會(huì)因地制宜,率先對(duì)國家公園內(nèi)的集體林地進(jìn)行地役權(quán)改革。《錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案》要求在不改變林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)合理的地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)共管機(jī)制。錢江源國家公園管理委員會(huì)分步驟、分階段合理平穩(wěn)地推進(jìn)地役權(quán)改革,形成了一份政策性文件、三份決議書和兩份格式合同。

　　《錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào):由村委會(huì)受委托統(tǒng)一簽訂地役權(quán)合同,管理委員會(huì)對(duì)林地享有管理權(quán)。三份決議書對(duì)補(bǔ)償金的使用管理和地役權(quán)改革征求意見決議內(nèi)容的設(shè)定,充分反映了公眾參與和民主決策的精神。兩份關(guān)聯(lián)性合同使村民、村委會(huì)和管理委員會(huì)之間實(shí)際上形成雙層委托代理關(guān)系,村委會(huì)作為第一層委托代理關(guān)系中的代理人與村民簽訂委托書,全權(quán)代理地役權(quán)改革相關(guān)事宜,同時(shí)作為第二層委托代理關(guān)系中的委托人(供役地人)與錢江源國家公園管理委員會(huì)(需役地人)簽訂地役權(quán)合同。地役權(quán)客體為錢江源國家公園規(guī)劃中的具體土地,合同中對(duì)供役地基本情況,譬如位置、面積、每畝土地的補(bǔ)償金額以及現(xiàn)狀等予以明確;劃定雙方權(quán)利義務(wù)范圍,供役地人在不妨礙國家公園建設(shè)的前提下,享有正常使用土地的權(quán)利,并按照合同約定盡到不損害錢江源國家公園環(huán)境的義務(wù),國家公園管理委員會(huì)有權(quán)對(duì)土地的日常使用進(jìn)行監(jiān)督。

　　錢江源國家公園的地役權(quán)改革分為兩個(gè)階段,第一份委托合同作為前置條件,是地役權(quán)合同順利推行的有力基礎(chǔ),具有雙重身份的村委會(huì)成為村民和公權(quán)力之間的溝通橋梁,不僅避免了直接利益對(duì)抗,還有利于協(xié)調(diào)人民訴求,從而節(jié)約了國家資源。地役權(quán)改革通過放棄原有的租賃模式,旨在變單一主體為利益共同體,在限制農(nóng)民一定土地使用權(quán)的前提下,對(duì)相應(yīng)損失給予補(bǔ)償,農(nóng)民依舊享有一定自主權(quán),從而充分調(diào)動(dòng)其積極性。

　　(三)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

　　已有實(shí)踐可以證明地役權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)揮的作用,較之相鄰關(guān)系、租賃和行政強(qiáng)制等手段更加靈活,能夠規(guī)避前述土地利用中的問題。地役權(quán)的可塑性使之可以在諸如流域、自然保護(hù)區(qū)和國家公園等土地關(guān)系復(fù)雜的區(qū)域內(nèi),因地制宜地設(shè)定更加具有適應(yīng)性的內(nèi)容。

　　在實(shí)踐中,針對(duì)設(shè)立對(duì)象的不同,地役權(quán)被冠以環(huán)境保護(hù)地役權(quán)、農(nóng)業(yè)保護(hù)地役權(quán)和流域生態(tài)保護(hù)地役權(quán)等不同名稱,不可否認(rèn)的是,該類地役權(quán)是對(duì)《物權(quán)法》中地役權(quán)的一種繼承和發(fā)展,但均未表明這是一種應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》中新增的新型地役權(quán),還是地役權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域的精細(xì)化分類,原因在于缺少法律確權(quán)。在法律地位未明確的背景下,現(xiàn)有實(shí)踐探索未能對(duì)該類地役權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行完整的體系化規(guī)定。在主體設(shè)置方面,供役地人為某類資源的所有權(quán)人或者使用權(quán)人,而需役地人則分為兩類——代表公眾友好環(huán)境權(quán)的政府相關(guān)機(jī)構(gòu)和以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)設(shè)立的環(huán)保組織。在內(nèi)容約定方面,

　　明確了地役權(quán)的核心內(nèi)容是限制供役地的部分使用權(quán),從而使地役權(quán)人實(shí)現(xiàn)合同目的——維護(hù)生態(tài)價(jià)值,為此應(yīng)當(dāng)給予對(duì)價(jià),但是,并未明確限制使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)即具體界限的劃分,同時(shí),也未明確基于環(huán)境保護(hù)背景下設(shè)立的地役權(quán),是否應(yīng)當(dāng)對(duì)客體需役地的存在和變動(dòng)規(guī)則予以稍加改造,并且增加保障措施。

　　四、通過地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國有土地主體地位的法律構(gòu)造

　　雖然該類保護(hù)地役權(quán)在理論上可行,也有越來越多的實(shí)踐,但終歸缺乏法律的支撐。無論是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的保護(hù)地役權(quán),還是基于公共利益目的的公共地役權(quán),都尚未獲得法律確認(rèn),其立法模式的選擇是出于權(quán)利地位和時(shí)代特征的雙重抉擇。在國家公園內(nèi)引入地役權(quán)更趨向于公共地役權(quán)的具體設(shè)計(jì),應(yīng)參照其保護(hù)環(huán)境的設(shè)立目標(biāo),將該類地役權(quán)統(tǒng)稱為保護(hù)地役權(quán);在借鑒公共地役權(quán)大體框架和基本內(nèi)容的前提下,結(jié)合國家公園的特征,對(duì)保護(hù)地役權(quán)的法律依據(jù)、主體、客體和內(nèi)容予以對(duì)應(yīng)性制度構(gòu)建‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　(一)保護(hù)地役權(quán)的立法模式

　　一項(xiàng)法律制度的立法模式既是設(shè)計(jì)該制度具體內(nèi)容的理論前提,又是該制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容之一[20]。國家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)由地役權(quán)發(fā)展演變而來,

　　國家公園在我國屬于新興事物,其一系列的設(shè)立、管理、保護(hù)與利用等環(huán)節(jié)都處于探索階段。雖然《國家公園法》已被列入立法項(xiàng)目,但由于我國實(shí)踐先行的慣例以及法律滯后的特性,其最終出臺(tái)還需要依據(jù)實(shí)踐不斷修正。因此,保護(hù)地役權(quán)的設(shè)置有三種選擇:在“民法典物權(quán)篇”以及《國家公園法》中單獨(dú)規(guī)定,或者兩部法律同時(shí)規(guī)定。

　　在“民法典物權(quán)編”中增加保護(hù)地役權(quán)的有關(guān)規(guī)定,依照“民法典物權(quán)編”的地位,可以增強(qiáng)保護(hù)地役權(quán)的普適性和權(quán)威性,有利于法律的適用與遵守。但是,如果在一般法中增加保護(hù)地役權(quán),其應(yīng)當(dāng)是區(qū)別于地役權(quán)的一種新型權(quán)利,我國“民法典物權(quán)編(草案)”第15章與《物權(quán)法》第14章的地役權(quán)內(nèi)容完全一致,可見,立法者似乎只承認(rèn)地役權(quán)是用益物權(quán)中的一種。縱觀上述地役權(quán)的適用也可以進(jìn)行佐證,其均運(yùn)用于環(huán)境保護(hù)的具體領(lǐng)域,并未突破地役權(quán)的基本框架。因此,實(shí)踐中出現(xiàn)的保護(hù)地役權(quán)并不屬于新權(quán)利,不應(yīng)當(dāng)于“民法典物權(quán)編(草案)”中予以規(guī)定。

　　在《國家公園法》中對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行規(guī)范,其作為單行法已被列入人大立法計(jì)劃,現(xiàn)階段正在積極籌備,可以成為規(guī)范保護(hù)地役權(quán)的法律載體。雖然在《國家公園法》中規(guī)定保護(hù)地役權(quán)具有更強(qiáng)指導(dǎo)性,但是其作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的單行法,應(yīng)當(dāng)注意與其他單行法的銜接。國家公園作為一種特殊的保護(hù)地類型,其地役權(quán)的適用應(yīng)當(dāng)與自然保護(hù)區(qū)和流域內(nèi)地役權(quán)的適用大同小異,只是針對(duì)國家公園的特殊性,予以對(duì)應(yīng)性調(diào)整。因此,結(jié)合現(xiàn)有“民法典物權(quán)編(草案)”的規(guī)定以及保護(hù)地役權(quán)自身的權(quán)利定位,應(yīng)當(dāng)采取在《國家公園法》中予以確立的單行立法模式,表明其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的新發(fā)展,這既符合立法趨勢,又有相應(yīng)的立法技藝做支撐。

　　(二)保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造

　　1.主體設(shè)置

　　地役權(quán)的主體包括供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人,法律關(guān)系發(fā)生于私主體之間,是市場自由交易的結(jié)果。我國實(shí)行土地公有制,依據(jù)法律規(guī)定,土地所有者只能是國家和集體。集體所有是指本集體內(nèi)所有成員共有,在集體保留一部分土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上,利用“包干到戶”的方式處置大部分集體土地,農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán),家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的創(chuàng)舉也由此而來。就國家公園內(nèi)國有土地改革中的保護(hù)地役權(quán)而言,供役地人為集體以及集體土地承包經(jīng)營權(quán)人。

　　如今,經(jīng)過公共地役權(quán)的發(fā)展,雖然已不再需要需役地的實(shí)際存在,但需役地權(quán)利人(即地役權(quán)人)的身份資格并不因此消滅,基于維護(hù)公共利益的目的,必將帶有公權(quán)力色彩。我國以委托代理理論為支撐,政府接受初始委托者社會(huì)公眾的指令,代理行使權(quán)利,承接維護(hù)良好環(huán)境的義務(wù)。基于公共利益受益者社會(huì)公眾的分散性,政府順位成為地役權(quán)人具有合理性。就國家公園而言,其擁有獨(dú)立的管理體制并且設(shè)置了專門機(jī)構(gòu)——國家公園管理委員會(huì),其通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層層授權(quán),成為代表國家的政府部門,是國家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)中的地役權(quán)人。環(huán)保組織的中立性、獨(dú)立性以及公益性使其具有成為保護(hù)地役權(quán)人的資格,但機(jī)構(gòu)建設(shè)、執(zhí)行機(jī)制以及保障制度均無力承擔(dān)基于公共利益的重大改革任務(wù),其原因在于,我國環(huán)保組織的發(fā)展尚未形成體系化。國家公園以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo),雖然環(huán)保組織可以作為社會(huì)力量探索參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的模式,同時(shí)也具有以保護(hù)環(huán)境為目的而建設(shè)國家公園的動(dòng)機(jī),但是,私主體屬性不具有代表國家利益的合法身份,政策上也尚未獲得特別授權(quán),故環(huán)保組織不能成為保護(hù)地役權(quán)人。

　　2.客體范圍

　　地役權(quán)的客體范圍按供需役地分為兩類,隨著實(shí)踐的發(fā)展,需役地實(shí)體不必然存在,就國家公園內(nèi)的保護(hù)地役權(quán)而言,需役地客體是一種形式上虛化的公眾土地權(quán)利,即建設(shè)全民共享、永續(xù)發(fā)展的國家公園,以滿足不特定多數(shù)人維護(hù)環(huán)境公共利益的需要。根據(jù)地役權(quán)客體從“土地”發(fā)展至“不動(dòng)產(chǎn)”的趨勢,從平面二維擴(kuò)展到立體三維空間,當(dāng)國家公園作為需役地時(shí),所需的立體空間是生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間、代謝所依賴的區(qū)域腹地空間及功能所涉及的多維關(guān)系空間的總和[21],因此,國家公園內(nèi)供役地客體為集體土地以及附屬物上對(duì)使用權(quán)的部分限制。

　　3.基本內(nèi)容

　　維護(hù)公民權(quán)益是各國共享的民主法治理念,厘清公共利益和私人權(quán)益的界限,是界定保護(hù)地役權(quán)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn),地役權(quán)合同是固化標(biāo)準(zhǔn)的形式要件。

　　保護(hù)地役權(quán)的第一部分需要對(duì)供役地的具體情況進(jìn)行確權(quán)并登記入冊,明確供役地的使用方法、范圍和權(quán)限。保護(hù)地役權(quán)第二部分也是最核心的部分即供役地人的權(quán)利義務(wù)。一方面,出于國家公園總體規(guī)劃對(duì)供役地的特殊需要,可以在一定程度上突破地役權(quán)僅限于限制供役地人的使用權(quán),而使供役地使用權(quán)一部分讓渡給國家公園管理委員會(huì),供役地人權(quán)利之一是獲得補(bǔ)償,這是平衡生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵。經(jīng)過雙方平等自由協(xié)商,確定供役地人獲得的補(bǔ)償方式,可以是支付對(duì)價(jià),也可以是提供就業(yè)機(jī)會(huì),更可能是在國家公園社會(huì)參與中獲得優(yōu)先權(quán)等。另一方面,供役地人有權(quán)用保留的土地使用權(quán)在合同約定的不妨礙國家公園建設(shè)的范圍外,從事合理的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。供役地人的義務(wù)與讓渡的權(quán)利對(duì)應(yīng),區(qū)別于一般地役權(quán)的不作為義務(wù),保護(hù)地役權(quán)的供役地人還需要承擔(dān)一定的作為義務(wù)。供役地人不僅需要履行合同約定,在土地上不從事違反國家公園目的的開發(fā)行為,而且基于公共利益的普惠性,供役地人應(yīng)當(dāng)配合需役地人進(jìn)行監(jiān)督、檢查,在能力范圍內(nèi),供役地人可以自主從事保護(hù)環(huán)境的行為,比如為了方便國家公園建設(shè)而興建基礎(chǔ)設(shè)施、植樹造林等積極行為。

　　地役權(quán)的第三部分相應(yīng)地規(guī)定需役地人的權(quán)利義務(wù)。其權(quán)利與供役地人的義務(wù)相對(duì)應(yīng),需役地人有權(quán)要求供役地人按照合同履行義務(wù),并對(duì)履行情況進(jìn)行監(jiān)督與檢查,對(duì)于供役地人的不當(dāng)行為,有權(quán)予以制止。其義務(wù)也與供役地人的權(quán)利相對(duì)應(yīng),即做好對(duì)供役地人的補(bǔ)償工作。如果是非一次性補(bǔ)償,更應(yīng)當(dāng)注重后續(xù)銜接工作。

　　4.變動(dòng)規(guī)則

　　權(quán)利變動(dòng)包含設(shè)立、變更、終止三個(gè)環(huán)節(jié),地役權(quán)作為尊重意思自治的用益物權(quán),訂立地役權(quán)合同是最為常見的民事法律行為。雖然地役權(quán)具有很強(qiáng)的意定性,但何時(shí)產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效力具有法定性。保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立,因其具有公益性,應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)步驟:先簽訂保護(hù)地役權(quán)合同,后予以登記公示。關(guān)于保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的第一步,應(yīng)當(dāng)遵從合同訂立的一般規(guī)則,但基于合同訂立公益性的特殊目的要求,在影響國家公園建設(shè)的情形下,有必要采取強(qiáng)制措施。關(guān)于保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的第二步,囿于我國農(nóng)村土地確權(quán)登記現(xiàn)狀,我國目前實(shí)行登記對(duì)抗主義�？紤]到國家公園內(nèi)自然資源確權(quán)的要求和其維護(hù)公共利益目標(biāo)的特殊背景,以及不動(dòng)產(chǎn)登記制度的日趨完善和保障交易安全的實(shí)際需求,保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立宜采登記生效主義。

　　基于公共利益設(shè)立的地役權(quán)一般是無限期的,但也存在依法定事由進(jìn)行變更、終止的可能,變更主要針對(duì)內(nèi)容以及期限�；�于國家公園世代傳承的目標(biāo),保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立內(nèi)容具有相對(duì)穩(wěn)定性,期限也近似永久,但不排除下列情況的出現(xiàn):第一,設(shè)立前提的公共利益發(fā)生變動(dòng),或已得到有效滿足,或有其他表現(xiàn)形式,或已無存在必要等。具體表現(xiàn)為國家公園性質(zhì)變更或者撤銷,

　　國家公園總體布局抑或涉及土地用途的具體規(guī)劃發(fā)生變化。第二,發(fā)生不可抗力,導(dǎo)致供役地?zé)o法維系原有功能。天災(zāi)人禍?zhǔn)菄�家公園發(fā)展中的不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)供役地?zé)o法繼續(xù)為國家公園所用時(shí),合同自然終止。第三,出于法律、政策的調(diào)整。后續(xù)登記是對(duì)設(shè)立登記的改變,應(yīng)當(dāng)與首次登記效力保持一致,采取登記生效主義。因此,保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立、變更和終止基于公信力,應(yīng)當(dāng)將登記作為生效要件之一‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　(三)地役權(quán)的配套制度

　　1.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

　　激勵(lì)機(jī)制是國家作為需役地人提高供役地人積極性的有力措施,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是最直接有效的方式,也是最適宜國家公園內(nèi)供役地人——集體和農(nóng)戶這一社會(huì)階層的需求。以公共利益為成立前提的保護(hù)地役權(quán)有三種實(shí)現(xiàn)模式:強(qiáng)制命令模式、行政合同模式以及捐贈(zèng)減稅模式。冠有“強(qiáng)制”和“命令”字眼的手段方式,先天的效率優(yōu)勢無法掩蓋其強(qiáng)權(quán)的弊端。因此,保護(hù)地役權(quán)合同的設(shè)立宜采用行政合同模式混合捐贈(zèng)減稅手段,在設(shè)立順序上可仿照美國:先由當(dāng)事人協(xié)商;協(xié)商不成且必須設(shè)立時(shí),政府才能強(qiáng)制設(shè)立[22]。美國通過財(cái)產(chǎn)稅、所得稅以及遺產(chǎn)稅提供減免、優(yōu)惠政策建立起系統(tǒng)全面的稅收獎(jiǎng)勵(lì)體系,這就釋放出一種信號(hào):通過稅收減讓這一政策利好能夠鼓勵(lì)供役地人自發(fā)要求簽訂保護(hù)地役權(quán)合同,使得行政合同在滿足合目的性的同時(shí),達(dá)到雙贏效果,在國家公園內(nèi)部可以擴(kuò)大這一成果。

　　保護(hù)地役權(quán)可以以稅收激勵(lì)為主,專項(xiàng)基金和就業(yè)安置為輔,建立一套完善的保障制度。減免供役地的土地使用稅,依托國家財(cái)政支持和社會(huì)力量,對(duì)積極響應(yīng)國家公園國有土地占主體地位改革的供役地人予以直接金錢獎(jiǎng)勵(lì)。我國已有上位法對(duì)此進(jìn)行規(guī)范,《慈善法》不僅將公益活動(dòng)定義為慈善,對(duì)應(yīng)設(shè)置相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì),而且設(shè)立專門章節(jié)落實(shí)具體幫扶措施。另外,國家公園游憩功能的實(shí)現(xiàn)以及與周邊社區(qū)的和諧共建,供役地人對(duì)此產(chǎn)生的就業(yè)崗位享有優(yōu)先選擇權(quán)。

　　2.司法保障

　　司法保障是一種事后填補(bǔ)性的救濟(jì)方式,當(dāng)權(quán)利運(yùn)行發(fā)生阻礙以及受到侵害時(shí),才能發(fā)揮作用。以合同形式設(shè)立的保護(hù)地役權(quán),當(dāng)然存在違約風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)一方當(dāng)事人未遵循約定時(shí),合同相對(duì)方訴諸法律救濟(jì)是必然結(jié)果。但保護(hù)地役權(quán)合同代表著公益性,一方的違約行為可能引發(fā)更大的利益沖突,環(huán)境利益的公共性與人類命運(yùn)共同體緊密相連,因此,受損方已不再是某一個(gè)集體或者國家公園管理委員會(huì)。環(huán)境公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境的兜底性救濟(jì)手段,社會(huì)組織以及檢察機(jī)關(guān)同樣有資格提起訴訟,相較于直接個(gè)人的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為,國家公園維護(hù)的是生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性,其受損范圍、程度更加無法估量,更應(yīng)當(dāng)予以規(guī)制。

　　結(jié)語

　　法治追求良法之治,地役權(quán)是國家公園國有土地占主體地位于法有據(jù)的實(shí)現(xiàn)路徑,應(yīng)遵循原有人性化的理論優(yōu)勢,并將保護(hù)對(duì)象從私益擴(kuò)展至公益,將保護(hù)手段從公權(quán)為主擴(kuò)展到多元并存。保護(hù)地役權(quán)的概念源于地役權(quán),運(yùn)用于國家公園,吸納了環(huán)境保護(hù)的公共因素,既克服了原有私權(quán)的自發(fā)性,又規(guī)避了公法的強(qiáng)制性,具有更加靈活的理論內(nèi)涵以及更為豐富的實(shí)踐外延。國家公園的功能分區(qū)對(duì)于土地權(quán)屬的要求不一,因此,各種路徑均有其存在的現(xiàn)實(shí)需要,相互之間具有優(yōu)勢互補(bǔ)以及不可替代的特性,使之共存于建構(gòu)國家公園國有土地占主體地位法治路徑的序列之中。

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