摘要：山東省臨沂市在全省率先推行林長制，在林長制改革中實行生態(tài)效益補償，創(chuàng)新民間林長、林長工作站等創(chuàng)新舉措，增強了全市林業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。在剖析當前林長制存在問題與不足基礎(chǔ)上，提出“林長+部門”“改革+創(chuàng)新”“探索+實踐”等“五+”改革措施，以期保障新一輪林長制改革可持續(xù)推進。

　　關(guān)鍵詞：林長制改革;機制創(chuàng)新;生態(tài)效益補償;“兩山銀行”

　　全面推行林長制，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。臨沂作為革命老區(qū)，是沂蒙精神的主要發(fā)源地，也是充盈山水靈氣的綠色凈土。2019年4月，臨沂市在山東省率先全面推行林長制，圍繞破解“誰來主導干、錢從哪里來、樹往哪里栽、如何栽好樹、成果怎么保”五個核心問題大膽闖、大膽試，有效解決了全市林草資源保護的內(nèi)生動力和長遠發(fā)展問題，破解了一批長期制約林業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，使全市森林資源管護能力和治理水平得到明顯提升。

　　1林長制探索的成效

　　1.1聚焦責任壓實，破解“工作推進力量弱”問題

　　通過擰緊責任鏈條，層層傳導壓力。堅持林業(yè)工作與經(jīng)濟發(fā)展同謀劃、同部署、同落實，出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見》，連續(xù)3年把林長制列為全市重大改革事項。31名市級領(lǐng)導擔任市級林長，帶頭落實責任，包保21處荒山、19條骨干道路綠化任務，一級抓一級，層層抓落實。建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級林長制組織體系，全市設(shè)立四級林長12021人，配備技術(shù)員2325人、護林員4563人、警員549人，選聘造林企業(yè)負責人、鄉(xiāng)土專家、社會熱心人士等“民間林長”200人。理順體制，在市林業(yè)局增設(shè)林長制服務辦公室，蒙陰、沂水和莒南等重點縣區(qū)批設(shè)縣級林長辦;成立臨沂市森林火災預防指揮部，組建市森林和草原防火服務中心，夯實了工作推進機構(gòu)保障基礎(chǔ)。

　　1.2聚焦科學綠化，破解“造林綠化用地難”問題

　　堅持挖掘增量和提升存量并重，突出四大區(qū)域綠化，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。

　　①宜林荒山綠化。以高鐵、高速公路、國省道可視范圍內(nèi)的荒山為重點，突出抓好宜林荒山、荒坡等重點生態(tài)脆弱區(qū)的治理修復，2019年以來綠化荒山0.67萬hm2。

　　②生態(tài)廊道綠化。采取組團式造林，加快沿線兩側(cè)斷檔補植和可視范圍內(nèi)山體林分改造，宜林地綠化率達95%以上，道路林木綠化覆蓋率達到90%以上。

　　③美麗鄉(xiāng)村綠化。統(tǒng)籌推進環(huán)村林、四旁植樹、鄉(xiāng)村綠道、農(nóng)田林網(wǎng)等綠化建設(shè)。全市已創(chuàng)建國家森林鄉(xiāng)村30個、全國生態(tài)文化村7個、省級森林鄉(xiāng)鎮(zhèn)13個、省級森林村居125個。④蒙山區(qū)域綠化。實施省級林長示范點森林質(zhì)量提升工程，在蒙山生態(tài)核心區(qū)的5處國有林場，補植鄉(xiāng)土彩化樹種，改善林木生長環(huán)境，打造66.7hm2森林經(jīng)營樣板林。

　　1.3聚焦生態(tài)保護，破解“森林資源管護難”問題

　　堅持增綠與護綠并重，強化底線思維，堅決守好“三條線”：

　　①防火底線。全市劃定森林防火重點區(qū)域6.45萬hm2，建成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場)為主線、村居(林區(qū))為重點、山頭地塊為單元的三級網(wǎng)格化管理體系。新組建9支森林消防專業(yè)中隊和1支森林消防專業(yè)大隊，全市森林消防專業(yè)隊伍達到16支804人，建成森林消防直升機專用停機坪3處。

　　②防蟲底線。突出抓美國白蛾、日本松干蚧、松材線蟲病防控工作，每年實施飛機防治美國白蛾等重大食葉害蟲33.33萬hm2，鉆孔注藥防治日本松干蚧2萬hm2，打好松材線蟲病疫情拔除攻堅戰(zhàn)，全省四大重點生態(tài)區(qū)域只有蒙山未出現(xiàn)松材線蟲病疫情。

　　③資源紅線。將督促違法案件查處列入林長責任清單，實行自然資源執(zhí)法巡查機制，2020年森林督查違法違規(guī)圖斑數(shù)比2019年減少51%，面積減少80%。形成林業(yè)、綜合執(zhí)法、公安等多部門執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，做到發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、結(jié)案一起，實現(xiàn)案件查處率100%。

　　1.4聚焦機制創(chuàng)新，破解“林業(yè)行業(yè)投入少”問題

　　拓寬暢通投融資渠道，形成多元化、市場化投入保障機制。

　　①生態(tài)補償帶動。2019年在全省率先出臺《臨沂市森林生態(tài)效益補償暫行辦法》，實施生態(tài)效益橫向補償，兩年來共獎補縣區(qū)林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金1.04億元，其中市級林長項目獎補資金926萬元，統(tǒng)籌用于荒山綠化、森林撫育、農(nóng)田林網(wǎng)、鄉(xiāng)村綠化等林業(yè)重點工程項目。

　　②國家項目拉動。成功獲批“沂蒙山區(qū)域山水林田湖草沙一體化生態(tài)保護和修復工程”項目，規(guī)劃總投資53億元，重點對區(qū)域內(nèi)森林生態(tài)系統(tǒng)開展系統(tǒng)性的保護修復。

　　③社會資本促動。采取“政府+”模式，撬動社會資本投入30多億元。積極探索實施林業(yè)碳匯交易。2020年5月，蒙陰縣在全省簽訂首個碳匯資源開發(fā)項目合同，2021年6月12日蒙陰縣完成了山東省林業(yè)碳匯首單交易。探索建立森林資源交易平臺，在費縣籌建全省首個“兩山銀行”，已為8家合作社、涉農(nóng)企業(yè)發(fā)放750萬元的生態(tài)產(chǎn)品金融貸款。該縣馬莊鎮(zhèn)土山后村的1株千年流蘇樹，獲得了230萬元的流蘇貸。“兩山銀行”的興辦，拓寬了綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的實現(xiàn)機制路徑。

　　1.5聚焦科技興林，破解“林業(yè)建設(shè)質(zhì)量低”問題

　　科技興林是林業(yè)提質(zhì)增效的動力源泉，做到了“三化”。①信息化。在全省率先開發(fā)啟用“臨沂市林長制信息化管理平臺”，完善森林防火監(jiān)測預警快速響應體系，9個防火重點縣、26個國有林場實現(xiàn)視頻會商互聯(lián)互通，通過熱成像、可見光云臺等設(shè)施實現(xiàn)林區(qū)全天候監(jiān)測，購置裝備無人機22架，安裝使用“慧眼衛(wèi)星”熱點監(jiān)測系統(tǒng)，提升了森林火災預警監(jiān)測信息化水平。

　　②專業(yè)化。組建優(yōu)良鄉(xiāng)土樹種選育推廣、困難立地生態(tài)修復等5支林長科技創(chuàng)新團隊，擁有市縣鄉(xiāng)三級林業(yè)科技人員140人，開展林業(yè)科技成果攻關(guān)、集成與推廣。2020年獲得臨沂市科技進步獎4項，山東省林業(yè)科技成果獎11項。選聘高等院校、科研院所、技術(shù)推廣和生產(chǎn)一線等領(lǐng)域?qū)＜覍W者，組建百人顧問團隊。2020年以來，組織開展送科技下鄉(xiāng)活動6次、科技骨干人員業(yè)務培訓7次。③樣板化。評選命名全市首批66處“林長科技創(chuàng)新示范園區(qū)”，創(chuàng)新設(shè)立“林長工作站”50處，搭建林長、專家與基層聯(lián)系交流服務平臺，指導服務林農(nóng)1000多人次，打通科技服務“最后一公里”的問題。

　　2林長制探索中存在的5個瓶頸

　　前行中的臨沂林長制，不可避免地遇到了一些困難和問題，需要快速突破，迅速提升。

　　2.1履職盡責不用心、不到位臨沂林長制在借鑒安徽、江西等地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對林長制改革進行了創(chuàng)新。在林長設(shè)置上，基本實現(xiàn)了網(wǎng)格化，市、縣、鄉(xiāng)的領(lǐng)導和村兩委主要領(lǐng)導全部參與到林長制改革中。但由于各地資源稟賦不同，區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村在資源特點、經(jīng)濟條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面存有很大差異，存在著既有一些林長沒有深刻領(lǐng)會習近平生態(tài)文明思想實質(zhì)和黨中央、國務院《關(guān)于全面推行林長制的意見》精神實質(zhì)，沒有真正行動起來、帶頭謀劃抓落實現(xiàn)象;又有一些林長因發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)任務不重，突破乏力，無事可做，形同虛設(shè)。

　　2.2林權(quán)制度改革不徹底、不完善臨沂市現(xiàn)有未綠化荒山1.33萬hm2，基本實現(xiàn)了均山到戶或包山到人，但荒山承包經(jīng)營普遍存在著承包周期長、承包價格低的問題。一些荒山承包多年未綠化，延遲了全市荒山綠化進程。一方面因為荒山綠化投入大、綠化難，開發(fā)成本高、收效慢，承包者覺得與其綠化不如荒著;另一方面部分承包者無心綠化，希望搞養(yǎng)殖、種植或開發(fā)，政府無償替其綠化卻遭到拒絕，寧愿讓其荒廢。全市荒山資源掌握在承包者手中，有的企業(yè)、個人急于承包荒山卻無山可包。

　　2.3生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制不全面、不靈活臨沂山清水秀，生態(tài)宜人，素有八百里沂蒙之稱，全市有林地面積達到39.5萬hm2，已形成了木業(yè)、特色經(jīng)濟林、種苗花卉、森林旅游、果品加工和林下經(jīng)濟等主導的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。2020年實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值1400億元，居全省第一位。在林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，生態(tài)資源轉(zhuǎn)化賦能難，存在著金融支持生態(tài)產(chǎn)品抵押難、授信難、貸款難等突出問題，盡管在費縣建立了全省首家“兩山銀行”，但仍在探索階段。全市不少地方的林木林地、古樹名木、特色林產(chǎn)品商標、森林碳匯等很多生態(tài)資源很難盤活增效，不少農(nóng)民守著綠水青山貸不來款，換不來錢，找不到資金。

　　2.4考核評價不嚴格、不嚴厲林長制工作落實情況沒有納入一些基層黨委、政府重大事項督查范圍，沒進行日常督查和重點督辦。一些基層對林長制督導落實不夠，工作水過地皮濕。一些縣區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的考核評價走過場，成了“例行公事”。考核結(jié)果沒有在媒體公布，考核結(jié)果不透明。

　　2.5林長辦設(shè)置不全面、不規(guī)范臨沂市三區(qū)九縣只有3個縣區(qū)由編委批復設(shè)置林長辦，大部分縣區(qū)林長辦沒有專職人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級林業(yè)技術(shù)人員薄弱，專業(yè)人員少，大多合署辦公。

　　3林長制探索前行的新路徑

　　3.1“林長+部門”，嚴格工作責任

　　全面落實森林濕地資源保護發(fā)展目標責任制，切實強化組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌謀劃，明確目標任務，細化工作安排，確保林長制各項政策措施落實落地。實事求是地設(shè)立基層林長，生態(tài)林業(yè)建設(shè)任務較重的鄉(xiāng)村，充實林長力量;生態(tài)建設(shè)任務輕的鄉(xiāng)村，合理設(shè)置林長職數(shù)。充分發(fā)揮各級林長制成員單位職能作用，強化政策集成、資源整合，健全完善部門協(xié)作聯(lián)動機制，按照職責分工，加強溝通，落實責任，建立齊抓共管的林業(yè)工作新格局，促使森林資源保護發(fā)展更有活力、更有合力、更有質(zhì)量。

　　3.2“改革+創(chuàng)新”，強化政策集成鼓勵各類社會主體通過綠化冠名、股份合作等方式參與造林綠化。對承包荒山面積66.7hm2以上且實現(xiàn)荒山綠化的經(jīng)營者，給予一定比例的建設(shè)用地開發(fā)使用權(quán)，并在當?shù)貒�土空間規(guī)劃中落實或預留。對長期承包荒山不綠化的，限期綠化，完不成綠化任務的，由當?shù)卣�府組織人員綠化，所需費用由承包者支付。

　　3.3“探索+實踐”，助力林業(yè)發(fā)展按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的發(fā)展目標，創(chuàng)新構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值高水平實現(xiàn)機制，在全市生態(tài)建設(shè)重點區(qū)域普遍設(shè)立“兩山銀行”，對生態(tài)資源規(guī)模化收儲、專業(yè)化整合、市場化運作，推進生態(tài)資源向資產(chǎn)、資本高水平轉(zhuǎn)化。建立生態(tài)資源云數(shù)據(jù)平臺和生態(tài)資源價值評價評估機制，對鄉(xiāng)村具有經(jīng)濟、生態(tài)、人文和歷史價值的資源系統(tǒng)整合，對多種生態(tài)資源進行收儲和交易，拓寬生態(tài)資源變資產(chǎn)資本的轉(zhuǎn)換途徑，打通“兩山”轉(zhuǎn)化新通道。

　　3.4“考核+督查”，嚴格目標考核完善細化林長制績效考核評價機制，將森林覆蓋率、森林蓄積量等列入各級林長責任制目標考核指標，同時列入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容。把林長制考核結(jié)果運用在干部使用、任中審計和離任審計之中。嚴格落實黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成森林草原資源嚴重破壞的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責任。

　　3.5“機構(gòu)+專業(yè)”，強化基層建設(shè)在重點縣區(qū)批設(shè)林長辦，配備專職人員。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源和工作實際，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長制辦公室等方式，保持基層林業(yè)工作體系、機構(gòu)人員的穩(wěn)定，確保林業(yè)各項工作開展落實。做實“林長制+科技創(chuàng)新”融合發(fā)展體系，發(fā)揮林長科技創(chuàng)新團隊作用，集中開展科技創(chuàng)新項目研究。推進“林長科技創(chuàng)新示范區(qū)”創(chuàng)建培育，因地制宜設(shè)立“林長工作站”，強化林業(yè)新品種、新技術(shù)、新成果、新模式的研發(fā)推廣應用，提升林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展科技支撐水平。組建來自社會各界的“民間林長”或志愿者隊伍，搭建公眾參與的有效平臺。

　　參考文獻：

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　　作者簡介：邵偉(1965-)，男，山東單縣人，漢族，大學本科，高級工程師，研究方向：生態(tài)林業(yè)、林長制改革等。