摘要:海洋牧場(chǎng)作為傳統(tǒng)漁業(yè)轉(zhuǎn)型的新動(dòng)力以及海洋資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的新模式,能夠有效兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)資源高效產(chǎn)出,已成為海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的重要引擎.然而,由于對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管方面的頂層設(shè)計(jì)缺位,其生態(tài)安全問(wèn)題日益凸顯.因此,在借鑒國(guó)外海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì)入手,具體闡釋監(jiān)管政策的目標(biāo)以及政策總體思路,并基于行政監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管,以及科技監(jiān)管四個(gè)層面提出相應(yīng)的監(jiān)管政策,從而搭建起一套相對(duì)完整的海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策體系.

　　關(guān)鍵詞:海洋牧場(chǎng);生態(tài)安全;生態(tài)監(jiān)管;資源環(huán)境;監(jiān)管政策

　　一、引言

　　作為海洋漁業(yè)大國(guó),中國(guó)海岸線綿長(zhǎng),近海大陸架面積高達(dá)41

　　中國(guó)關(guān)于海洋牧場(chǎng)的研究始于1965年,并于1979年著手建設(shè).[5][6][7]2017年5月,農(nóng)業(yè)部在其制定的“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)五大行動(dòng)”中明確提出“推進(jìn)海洋牧場(chǎng)建設(shè),推動(dòng)水產(chǎn)養(yǎng)殖減量增效”,從政府的角度肯定了海洋牧場(chǎng)在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位.[8]同年,農(nóng)業(yè)部發(fā)布«國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃(2017G2025年)»的通知,規(guī)劃到2025年在全國(guó)建設(shè)178個(gè)(于2019年將其修訂為200個(gè))國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū),[9]截至2020年12月,所建成的國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)已達(dá)136個(gè).國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái),為海洋牧場(chǎng)的快速發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件,隨之而來(lái)的是其生態(tài)安全監(jiān)管與保障等眾多問(wèn)題的暴露.

　　雖然海洋牧場(chǎng)具有固碳除氮、凈化水質(zhì)、降低海域富營(yíng)養(yǎng)化程度等良好的生態(tài)影響,但是目前多數(shù)海洋牧場(chǎng)建設(shè)的主要目的仍為提高具有高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的海產(chǎn)品產(chǎn)量,一定程度上忽視了對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與保護(hù).部分海洋牧場(chǎng)在建設(shè)初期,由于缺少詳細(xì)的本底調(diào)查,簡(jiǎn)單地照搬國(guó)內(nèi)外海洋牧場(chǎng)建設(shè)模式,隨意投放石塊、水泥管等物體作為人工魚(yú)礁,結(jié)果不僅投放的人工魚(yú)礁不見(jiàn)蹤跡,造成了資金的大量損失,更為嚴(yán)重的是加劇了海域生態(tài)環(huán)境的惡化,[10]與海洋生態(tài)文明建設(shè)要求相距甚遠(yuǎn).

　　與此同時(shí),海洋牧場(chǎng)建設(shè)在生態(tài)安全監(jiān)管方面存在海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管體系不完善、海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全保障法律體系不健全、科技保障力量相對(duì)薄弱、政策執(zhí)行效果評(píng)估及獎(jiǎng)懲機(jī)制缺失、公眾生態(tài)安全意識(shí)缺失等諸多問(wèn)題.而造成上述問(wèn)題的主要原因在于政府對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管方面的頂層設(shè)計(jì)缺位,尚未形成具有針對(duì)性地監(jiān)管政策.[11]

　　因此,對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管者以及運(yùn)營(yíng)者來(lái)說(shuō),為其提供具有依據(jù)性、參考性的監(jiān)管政策是亟待解決的重要問(wèn)題.鑒于此,本文在借鑒國(guó)外海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì)入手,具體闡釋監(jiān)管政策的目標(biāo)以及政策設(shè)計(jì)的總體思路,并基于行政監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管以及科技監(jiān)管四個(gè)層面搭建相應(yīng)的海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策體系.

　　二、國(guó)外海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

　　海洋牧場(chǎng)作為一種新型漁業(yè)生產(chǎn)方式,在國(guó)外得到了廣泛的關(guān)注和發(fā)展,并且取得了一系列成功的案例經(jīng)驗(yàn).在管理過(guò)程中,各國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)情況不同,海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境所面臨的主要問(wèn)題也存在差異性,對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管所采取的戰(zhàn)略、方針不盡相同,但仍有一些共性及各自成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒.本文在總結(jié)美國(guó)、日本、韓國(guó)三個(gè)國(guó)家在海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上為我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的設(shè)計(jì)提供事實(shí)參考.

　　(一)創(chuàng)新海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管體制對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全進(jìn)行監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程,應(yīng)按整體方式對(duì)其生態(tài)環(huán)境中的自然因素以及社會(huì)環(huán)境中的諸多因素進(jìn)行有效處理.韓國(guó)成立韓國(guó)水產(chǎn)資源中心,負(fù)責(zé)人工魚(yú)礁、海洋牧場(chǎng)、海藻場(chǎng)的建設(shè)以及水產(chǎn)資源養(yǎng)護(hù)方面相關(guān)基礎(chǔ)研究的管理工作,將原本分散各地的海洋牧場(chǎng)建設(shè)及管理工作集中到統(tǒng)一高效的管理機(jī)構(gòu),以專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)推動(dòng)韓國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)及其生態(tài)安全監(jiān)管工作的科學(xué)開(kāi)展[12].

　　美國(guó)設(shè)立國(guó)家海洋與大氣管理局作為海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管的行政管理機(jī)構(gòu),設(shè)立海岸警備隊(duì)作為其執(zhí)法管理機(jī)構(gòu),成立國(guó)家海洋委員會(huì)負(fù)責(zé)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全相關(guān)工作的協(xié)調(diào)以及監(jiān)管政策的制定,各部門(mén)職責(zé)明確、分工合作,大大提升了美國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管效率.[13]綜上,我國(guó)應(yīng)建立健全海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管體制,對(duì)所涉及的協(xié)調(diào)權(quán)、決策權(quán)以及執(zhí)法權(quán)等行政權(quán)力進(jìn)行明確劃分,通過(guò)權(quán)力制衡對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管加以嚴(yán)格規(guī)范.

　　(二)建立健全海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全法律法規(guī)、政策體系

　　健全的法律法規(guī)以及政策體系是海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管工作有效執(zhí)行的重要保障.日本為維護(hù)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全,在立法、制度完善、生態(tài)治理等方面進(jìn)行不懈努力,相關(guān)法律法規(guī),如«水質(zhì)污染防治法»«海岸法»相繼出臺(tái),并針對(duì)日本海洋牧場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)海域———瀨戶內(nèi)海特別制定«瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法»,內(nèi)容完備且詳細(xì)的法律條例使日本的海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管工作有法可依.

　　美國(guó)注重通過(guò)嚴(yán)格的立法與規(guī)劃來(lái)保護(hù)海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境,通過(guò)一系列的法律法規(guī)來(lái)約束和引導(dǎo)海洋牧場(chǎng)的資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù),同時(shí),美國(guó)沿海各州在各自的法律體系中制定與海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管相關(guān)的法規(guī),為海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管提供了重要依據(jù).綜上,為切實(shí)有效的解決我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全問(wèn)題,應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管基本法,并結(jié)合配套的政策法規(guī)對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管予以明確規(guī)定.除此之外,還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律政策執(zhí)行情況的監(jiān)督與評(píng)價(jià),以避免已有監(jiān)管條文變成一紙空文.[14]

　　三、我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì)

　　我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管研究尚處于起步階段,監(jiān)管政策的制定缺乏總體目標(biāo)和統(tǒng)一規(guī)劃的指導(dǎo).而且目前海洋牧場(chǎng)生態(tài)管理的相關(guān)工作側(cè)重于從底層做起、常規(guī)做起,缺少宏觀政策的統(tǒng)籌和指導(dǎo).其次,海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全的監(jiān)管主體定位模糊,職責(zé)劃分不清晰,各級(jí)利益主體之間的矛盾與沖突可能會(huì)阻礙監(jiān)管工作的順利進(jìn)行.由此看來(lái),海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工程,政策制定也需多方面綜合考慮,包括政策制定與執(zhí)行成本、時(shí)間空間的選擇、可行性與可操作性等.

　　因此,我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的制定,需要結(jié)合我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管現(xiàn)狀,在考慮整體的制度和政策環(huán)境基礎(chǔ)上,自上而下全盤(pán)規(guī)劃、系統(tǒng)協(xié)調(diào),加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì),促進(jìn)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的發(fā)展與完善.科學(xué)的頂層設(shè)計(jì),是海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策取得成效的基礎(chǔ)和前提,有利于生態(tài)安全監(jiān)管的有效落實(shí)和全面推進(jìn).[16]

　　四、海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管的政策制定

　　在借鑒前文國(guó)外海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的整體設(shè)計(jì)依據(jù)和思路,相關(guān)政策制定可具體圍繞行政監(jiān)管層面展開(kāi)分析.

　　(一)行政監(jiān)管政策

　　1、海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全法律體系

　　建設(shè)現(xiàn)代化、國(guó)際化的海洋牧場(chǎng)需要完善的法律制度予以保障,考慮到我國(guó)海洋牧場(chǎng)的法律制度尚不完善,海洋牧場(chǎng)專項(xiàng)立法花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)、成本大,短期時(shí)間難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題,可以完善我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律文件.將海洋牧場(chǎng)建設(shè)管理制度寫(xiě)進(jìn)諸如«漁業(yè)法»等高位階法律中,從項(xiàng)目立項(xiàng)、申請(qǐng)程序、審批辦法、運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)品質(zhì)量控制、生態(tài)安全建設(shè)及監(jiān)管等方面制定相應(yīng)的規(guī)章制度,規(guī)范海洋牧場(chǎng)建設(shè)行為.特別地,將生態(tài)安全作為海洋牧場(chǎng)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)列入相關(guān)法律法規(guī)中,為海洋牧場(chǎng)的健康發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境.

　　目前,我國(guó)沿海多省份已經(jīng)出臺(tái)了海洋牧場(chǎng)相關(guān)管理辦法,雖在一定范圍內(nèi)豐富了我國(guó)海洋牧場(chǎng)法律制度建設(shè),但仍有很多問(wèn)題未能解決.因此,要鼓勵(lì)并支持沿海各省份出臺(tái)符合本省實(shí)際情況的地方性法規(guī),加強(qiáng)當(dāng)?shù)貙?duì)海洋牧場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)與監(jiān)督管理.同時(shí),為了加強(qiáng)區(qū)域主體對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全的監(jiān)管,支持各省份制定海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)測(cè)規(guī)范、評(píng)價(jià)辦法、預(yù)警辦法、決策機(jī)制、控制機(jī)制等法規(guī)文件,為海洋牧場(chǎng)的生態(tài)安全監(jiān)管營(yíng)造良好的法規(guī)制度環(huán)境.

　　海洋論文范例：海洋塑料污染形勢(shì)與治理之策

　　五、結(jié)論

　　作為修復(fù)與保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要手段,海洋牧場(chǎng)建設(shè)已初見(jiàn)成效.然而由于頂層設(shè)計(jì)的缺位,在對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全進(jìn)行監(jiān)督管理的過(guò)程中存在監(jiān)管體系不完善、法律體系不健全、公眾生態(tài)安全意識(shí)淡薄等諸多問(wèn)題,各類生態(tài)安全問(wèn)題也隨之暴露.鑒于此,本文在綜觀韓國(guó)、日本、美國(guó)三個(gè)國(guó)家海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從我國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策的頂層設(shè)計(jì)入手,明確海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管的近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo),并從行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等四個(gè)層面詳述監(jiān)管政策設(shè)計(jì)的總體思路.

　　在上述思路的指引下,基于行政監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管以及科技監(jiān)管四個(gè)視角搭建相應(yīng)的海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管政策體系,從而為海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管者以及運(yùn)營(yíng)者的管理工作提供政策依據(jù).科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)、有效的監(jiān)管政策,有利于海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管工作的逐項(xiàng)落實(shí)和穩(wěn)步推進(jìn).需要注意的是,本文僅基于理論層面對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管工作提供頂層設(shè)計(jì)以及政策制定的總體思路,各項(xiàng)政策的有效性需在后續(xù)的實(shí)踐中加以驗(yàn)證,因此,對(duì)海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全監(jiān)管的政策評(píng)估以及如何保障各項(xiàng)監(jiān)管政策的有效落實(shí)是未來(lái)進(jìn)一步的研究方向.

　　參考文獻(xiàn):

　　[1]杜元偉,王素素.海洋牧場(chǎng)生態(tài)安全的決策模式與機(jī)理———基于WSR系統(tǒng)方法論[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì),2020,38(2):109G118.

　　[2]胡恒,岳奇,丁寧,等.我國(guó)海洋牧場(chǎng)用海管理對(duì)策研究[J/OL].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì):1G9[2021G02G15].https://doi.org/10.19676/j.cnki.1672G6995.000525.

　　[3]張樨樨,劉鵬.中國(guó)海洋牧場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的政策仿真與模擬[J].中國(guó)人口

　　[4]劉輝,奉杰,趙建民.海洋牧場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)評(píng)估研究進(jìn)展與展望[J].科技促進(jìn)發(fā)展,2020,16(2):213G218.

　　[5]曾呈奎.海洋農(nóng)牧化大有可為[J].科技進(jìn)步與對(duì)策,1985,(2):9G10.

　　[6]曾呈奎,毛漢禮.海洋學(xué)的發(fā)展、現(xiàn)狀和展望[J].科學(xué)通報(bào),1965,(10):876G883.

　　[7]QinM,YueC,DuY.EvolutionofChina'smarineranchingpolicybasedontheperspectiveofpolicytools[J].MarinePolicy,2020,117:103941.

　　作者：杜元偉單玉坤