摘要為促進我國秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系完善，從根本上保障秸稈焚燒管理的順利開展和綜合利用水平的不斷提高，從國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)3個層次，系統(tǒng)梳理了對秸稈焚燒管理和綜合利用相關內容作出明文規(guī)定的法律法規(guī)，分析和歸納了當前法律法規(guī)體系存在的問題和不足。研究發(fā)現(xiàn)，當前我國秸稈焚燒管理和綜合利用方面的法律法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，但仍存在高位階專門法缺失、地方性法規(guī)地域特色不足、可操作性不強、非禁燒區(qū)監(jiān)管措施缺失、獎懲措施力度不足和監(jiān)測執(zhí)法能力不足6個方面的主要問題。針對上述存在的問題，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，從4個方面提出完善建議，包括健全法律法規(guī)體系、提高可操作性、強化監(jiān)測和執(zhí)法以及完善配套體系。

　　關鍵詞秸稈;焚燒管理;綜合利用;法律法規(guī)

　　我國秸稈產(chǎn)生量巨大，根據(jù)第二次全國污染源普查結果，2017年我國秸稈年產(chǎn)生量達8.05億t[1]，而受農(nóng)民生活水平提高、農(nóng)村能源利用結構升級、農(nóng)村勞動力轉移等因素的影響，秸稈不再是農(nóng)民日常生活中燃料、飼料、堆肥原料和建筑材料等的重要來源，秸稈大量剩余。為追求快速方便地處理秸稈，很多農(nóng)戶選擇露天直接焚燒。不能否認，直接焚燒是一種經(jīng)濟便捷的處理方式[2]，產(chǎn)生的高溫還可殺滅秸稈中殘留的病菌和蟲卵。

　　農(nóng)作物論文范例：面向農(nóng)作物病蟲害領域的命名實體識別

　　但是不加控制地大量焚燒是對生物質資源的嚴重浪費，也會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，最直接的危害是產(chǎn)生PM2.5、一氧化碳、氮氧化物等空氣污染物[3]，不僅降低能見度，威脅交通安全，還危害公眾健康。此外，露天焚燒秸稈容易引發(fā)連片火災，對人民生命財產(chǎn)安全造成威脅。國家相繼出臺了大量的政策法規(guī)，旨在推進秸稈資源化利用，減少露天焚燒[4]，但實施效果并不理想[5]。如秸稈綜合利用水平不高，仍以直接還田、青貯或黃貯飼料等初級利用方式為主，秸稈露天焚燒現(xiàn)象屢禁不止，在東北地區(qū)甚至有加重的趨勢[6-8]。法律制度的不完善是導致這種情況的一個重要原因。

　　目前針對秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的研究較少。畢于運等[9]對我國秸稈禁燒管理和綜合利用相關的國家法規(guī)做了梳理，提出了修訂意見，但 其研究中未包括對地方法規(guī)的分析。覃誠等[8]則只針對在全域范圍禁止秸稈露天焚燒的省份，整理了各省發(fā)布的省級法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件。分析發(fā)現(xiàn)，已有研究缺少對我國秸稈焚燒管理和綜合利用不同層級法律法規(guī)的整體分析，且更多的是對法律法規(guī)條文的羅列，缺少對存在問題的分析。近年來，我國大力推進依法治國，秸稈焚燒管理和綜合利用相關的法律法規(guī)有了新的修訂和增加。

　　本研究從國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方法規(guī)3個層次，對我國當前秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)進行系統(tǒng)梳理，分析存在的不足，提出針對性的完善建議，以期推進相關法律法規(guī)體系健全，為秸稈綜合利用水平的提高和焚燒管理工作的開展提供根本保障。

　　1我國秸稈焚燒管理和綜合利用的法律法規(guī)現(xiàn)狀

　　1.1國家法律

　　在國家層面，對秸稈焚燒管理和綜合利用做出明文規(guī)定的法律共有6部，從保護環(huán)境、防治污染、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等多個角度對秸稈焚燒管理和綜合利用做出了規(guī)定和要求。在各部法律中，《大氣污染防治法》對秸稈焚燒管理和綜合利用的規(guī)范最為全面。該法強調了各級人民政府的主體責任，規(guī)定了秸稈綜合利用的主要方向、實施主體，明確了行政處罰權限，是目前最具有實施性和可操作性的法律，也是我國開展秸稈禁燒管理和綜合利用執(zhí)法管理最主要的依據(jù)。

　　考慮到部分地區(qū)開展秸稈綜合利用確實存在困難，法律沒有完全禁止秸稈露天焚燒，而是規(guī)定由省級人民政府自行劃定禁止露天焚燒秸稈的區(qū)域(以下簡稱“禁燒區(qū)”)�！董h(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《土壤污染防治法》均有條款要求開展秸稈綜合利用�！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對禁止秸稈焚燒的區(qū)域進行了規(guī)定。

　　1.2行政法規(guī)和部門規(guī)章

　　在行政法規(guī)和部門規(guī)章層面，有《民用機場管理條例》和《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》2部法規(guī)對秸稈禁燒相關事項做了規(guī)定。《民用機場管理條例》基于航空安全的考慮，要求在民用機場凈空保護區(qū)域禁止焚燒秸稈�！督斩捊麩�和綜合利用管理辦法》是迄今為止我國唯一發(fā)布過的一部秸稈禁燒和綜合利用的專門法規(guī)，在執(zhí)法管理工作中曾發(fā)揮過重要作用，因為與最新修訂的《大氣污染防治法》存在明顯沖突已被廢止。

　　1.3地方性法規(guī)

　　“大氣污染防治條例”是對秸稈焚燒管理和綜合利用做出規(guī)制的最主要的地方性法規(guī)。目前我國31個省(市、自治區(qū)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)未含港、澳、臺地區(qū)，下同。)，除四川省外，均制定有名為“大氣污染防治條例”的法規(guī)，四川省僅出臺了《〈中華人民共和國大氣污染防治法〉實施辦法》。

　　各省(市、自治區(qū))對禁燒區(qū)做了規(guī)定，河北、山西、江蘇、山東、河南、湖北、內蒙古、北京、天津、浙江、福建、上海、海南等13個省(市、自治區(qū))將全部行政區(qū)范圍劃定為禁燒區(qū);吉林、遼寧、黑龍江、安徽、江西、湖南、四川、云南、山西、甘肅、青海、廣西、寧夏、新疆、重慶、貴州等16個省(市、自治區(qū))份則規(guī)定根據(jù)實際情況將行政區(qū)部分范圍劃定禁燒區(qū)域;廣東和西藏兩省(自治區(qū))沒有做出禁止秸稈焚燒的規(guī)定，但廣東省在今年出臺的《關于進一步做好全面禁止秸稈露天焚燒的通知》(粵環(huán)函[2020]309號)中做出了全面禁止露天秸稈焚燒的要求，只是尚未上升的法律法規(guī)的層級。

　　除“大氣污染防治條例”外，目前有7個省(市、自治區(qū))和1個地級市相繼出臺了專門性地方法規(guī)，對秸稈焚燒管理和綜合利用的原則、責任主體、綜合 利用方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的義務、法律責任等方面進行了更全面、細致的規(guī)定，具體名稱和頒布時間，這些專門性地方法規(guī)以下簡稱“決定”。

　　除上述兩類地方性法規(guī)外，山東省于2008年出臺了《山東省農(nóng)村可再生能源條例》，當中對秸稈綜合利用的相關內容進行了規(guī)定。對地方性法規(guī)進行分析可以發(fā)現(xiàn)，有的省份在秸稈焚燒管理和綜合利用法規(guī)的制定上做出了積極探索，表現(xiàn)在4個方面。一是提出了聯(lián)合執(zhí)法的理念，如浙江省和上海市提出在禁止秸稈露天焚燒領域開展區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法。

　　二是秸稈綜合利用方式考慮了地域特色和差異，如天津市強調以粉碎還田為主，河北省則以離田加工利用為主要方向。三是對秸稈綜合利用方式做了更細致的說明，如河北省單就原料化利用就細化為農(nóng)業(yè)育苗缽、綠化草毯、土壤改良有機炭肥、人造板材、包裝材料、工業(yè)用纖維、人造革填充劑和編制工藝品等多種形式。四是詳細界定了各部門職責，如江西省對環(huán)保、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、能源、工信等13個相關部門的職責范圍作了約定。各地做出的探索為國家層面法律建設也提供了有益的借鑒。

　　2我國秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系存在的問題

　　目前，針對秸稈焚燒管理和綜合利用，由國家法 律、部門規(guī)章和地方性法規(guī)構成的法律法規(guī)體系已見雛形，但仍存在一定問題。

　　2.1缺少秸稈焚燒管理和綜合利用的高位階專門法

　　我國沒有將秸稈焚燒管理和綜合利用作為單獨的對象在立法上進行整體考量，自《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，未再制定專門法規(guī)，涉及秸稈焚燒管理和綜合利用的條文分布在多部法律中，導致秸稈焚燒管理和綜合利用主要依托環(huán)境污染治理和航空管理而開展，使得執(zhí)法管理工作缺乏系統(tǒng)性和連貫性。高位階專門法的缺失也造成了地方性法規(guī)一定程度上的混亂，主要表現(xiàn)在2個方面。

　　一是秸稈的定義不一致。上位法中未對農(nóng)作物秸稈進行界定，僅有吉林省、江西省、嘉興市以及廣西在地方性法規(guī)中對秸稈的定義進行了規(guī)制，但4者各不相同：吉林省和江西省定義秸稈為各類農(nóng)作物在收獲籽實后的剩余部分，吉林省特別指出玉米穗軸、稻殼、花生殼視同秸稈，江西省則將田邊或水邊荒草納入秸稈范疇，廣西明確農(nóng)作物成熟脫籽后剩余的莖、葉、穗部分為秸稈，而嘉興市規(guī)定僅農(nóng)作物的莖葉視為秸稈。對秸稈的界定是開展秸稈焚燒管理和綜合利用各項工作的基礎，秸稈的定義不統(tǒng)一使得上級部門難以用同一標準對下級部門的工作情況進行考核，對違法行為的界定也會產(chǎn)生混亂。

　　二是實施行政處罰的單位不一致。在各省的大氣污染防治條例中，黑龍江、上海、江蘇、安徽等4個省份規(guī)定為生態(tài)環(huán)境主管部門;河南和海南兩省規(guī)定為農(nóng)業(yè)主管部門;北京和天津市則為城市管理綜合執(zhí)法部門，但天津市在其出臺的決定中又規(guī)定其為環(huán)境保護主管部門，存在沖突;其他省份未做出統(tǒng)一規(guī)定，由縣級以上人民政府各自確定。在跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法時，若不同地區(qū)的執(zhí)法單位不一致，需要進行多部門間的協(xié)調，導致聯(lián)合執(zhí)法渠道不通暢。

　　2.2地方性法規(guī)未體現(xiàn)地域特點

　　我國各省均有秸稈資源分布，但不同地區(qū)秸稈的種類、數(shù)量、分布密度、產(chǎn)生季節(jié)差別較大[10]，具有明顯的地域性特征，加之自然條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，不同省份，甚至同一省份不同市、縣在秸稈焚燒管理和綜合利用過程中面臨的實際問題都不盡相同[11]，如南方地區(qū)地形復雜，耕地較為破碎，秸稈收集難度大，而東北地區(qū)則由于溫度低易導致還田的秸稈腐熟不足，造成后茬作物的根系懸空、燒根并加重病蟲害的發(fā)生[12-13]。因此，僅靠國家層面統(tǒng)一的法律無法應對不同地區(qū)的具體情況。已出臺的地方法規(guī)，雖個別細節(jié)上有所差別，但整體內容大同小異，未能很好地把握和體現(xiàn)各地在秸稈焚燒管理和綜合利用中的差異性，尚不足以應對不同地區(qū)面臨的復雜情況。

　　2.3法律法規(guī)可操作性不強

　　從國家到地方層面，都存在部分法律法規(guī)條文過于籠統(tǒng)、可操作性不強的問題，主要表現(xiàn)在4個方面。

　　第一，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)基本只是做出了各地依據(jù)實際情況劃定禁燒區(qū)的原則性要求，但沒有給出劃定方法或者指導，這容易導致很多地方不考慮實際，對秸稈焚燒“一禁了之”。

　　第二，秸稈綜合利用內涵極為豐富，包括肥料化、飼料化、能源化、原料化、基料化5種利用方式，每種利用方式又包含多種具體的技術模式。單以肥料化利用為例，就有直接還田、堆肥還田、過腹還田等類型，直接還田又包括翻壓還田、覆蓋還田、高留茬還田等技術模式[14]。在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對秸稈資源化利用方式只是點名式的羅列，具體技術的適用地區(qū)、適用秸稈種類、技術規(guī)范、環(huán)境標準、驗收標準等內容沒有提及，這可能導致部分秸稈綜合利用項目未達到應有的技術標準，如多地發(fā)生過因秸稈還田操作不規(guī)范造成來年病蟲害加重的現(xiàn)象，這些不達標的項目可能領取了財政補貼，造成財政資金的浪費。

　　第三，在各省出臺的決定中明確規(guī)定了多部門共同參與秸稈焚燒管理和綜合利用工作，但除江西省外，其余省份并未對各部門職責做出明確約定，在實踐中易造成部門職責交叉與重疊，產(chǎn)生權利沖突或者權利真空，使執(zhí)行效果大打折扣[15]。第四，對法律責任的界定不夠清晰。在國家法律和地方性法規(guī)中，對違法露天焚燒秸稈的處罰一般都是規(guī)定為“處五百元以上二千元以下的罰款”，“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，卻未對罰款金額的確定標準和構成犯罪的判定標準作出說明。

　　3完善秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)體系的建議

　　根據(jù)我國秸稈焚燒管理和綜合利用法律法規(guī)的 現(xiàn)狀，針對存在的問題，對完善法律法規(guī)體系提出以下建議。

　　3.1健全法律法規(guī)體系

　　第一，出臺專門法。秸稈焚燒管理和綜合利用是一項綜合性的復雜工作，包括收集、貯存、運輸、綜合利用、監(jiān)測、執(zhí)法等多個環(huán)節(jié)，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、財政等多個部門，由于秸稈焚燒大氣污染的擴散性，還需開展跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，因此有必要將秸稈焚燒管理和綜合利用作為一個系統(tǒng)的立法對象予以考慮，制定國家層面的“秸稈焚燒和綜合利用管理法”，并賦予其與《大氣污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律相同的位階。在該法中明確秸稈焚燒管理和綜合利用的目標和主要任務，界定秸稈定義、行政執(zhí)法主體等基本概念，既統(tǒng)領秸稈焚燒管理和綜合利用執(zhí)法管理工作，也為地方法規(guī)的制定提供指導。

　　第二，修訂秸稈綜合利用的相關法律。秸稈飼料化、肥料化、能源化利用方式涉及畜禽飼料加工、耕地質量保護、可再生能源利用等方面，建議在《畜牧法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》、《可再生能源法》等相關法律的條款中列入相應的利用方式，多個角度進行立法，形成合力推進秸稈綜合利用。

　　第三，推進地方法規(guī)制定。在完善和健全國家層面法律的基礎上，指導和督促各個省份結合本省的種植制度、社會經(jīng)濟條件、環(huán)境資源情況等，制定秸稈焚燒管理和綜合利用的省級地方性專門法規(guī)，已經(jīng)制定的省份則應進行完善和修訂，增強針對性。對有必要的省份，可由省級人大指導下轄的地級市編制秸稈焚燒管理和綜合利用的法規(guī)或規(guī)章。

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　　作者：王瑞波1姜茜2*孫煒琳2劉麗萍2