摘要:目標(biāo)管理責(zé)任制作為科層治理的常用工具，是由上級(jí)制定總方針與考核獎(jiǎng)懲的規(guī)則內(nèi)容，自上而下對(duì)目標(biāo)的層層分解，并在上下級(jí)之間簽訂責(zé)任書(shū)，通過(guò)責(zé)任書(shū)中的指標(biāo)體系進(jìn)行結(jié)果考核，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的管理過(guò)程。綜合分析既有研究成果發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)主要來(lái)自政府內(nèi)部壓力與外部公眾壓力;目標(biāo)通過(guò)分解、實(shí)施與考核來(lái)進(jìn)行管理;管理結(jié)果通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行問(wèn)責(zé)。目標(biāo)管理責(zé)任制在科層制的運(yùn)用從具體領(lǐng)域到全局泛化、從主觀評(píng)價(jià)到更客觀量化、從問(wèn)責(zé)威懾到問(wèn)責(zé)泛化，體現(xiàn)出管理工具逐漸剛化收斂的治理趨勢(shì)。在未來(lái)的科層治理中，應(yīng)該革新目標(biāo)管理責(zé)任制的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)方式、優(yōu)化考核指標(biāo)體系、理性運(yùn)用考核結(jié)果。

　　關(guān)鍵詞:目標(biāo)管理責(zé)任制;獎(jiǎng)懲機(jī)制;行政體系;問(wèn)責(zé)

　　作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)一直采用五年規(guī)劃制度來(lái)保證政府日�；顒�(dòng)的運(yùn)行和開(kāi)展，是我國(guó)管理體制的核心組成部分。而在環(huán)境治理領(lǐng)域，習(xí)近平同志就不斷強(qiáng)調(diào)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性，還提出“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境發(fā)展理念以及“要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”的基本國(guó)策。我國(guó)還將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局中，凸顯了環(huán)境治理問(wèn)題的重要性。[1]為了實(shí)現(xiàn)這一系列總方針，地方政府竭力圍繞現(xiàn)實(shí)社會(huì)展開(kāi)治理，因此，各有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)條例、法規(guī)及制度來(lái)推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這也是對(duì)目標(biāo)完成過(guò)程進(jìn)行的一種有效管理方式。

　　地方政府在完成任務(wù)的過(guò)程中，逐漸形成了一種以責(zé)任為主體的管理制度———目標(biāo)管理責(zé)任制。目標(biāo)管理責(zé)任制的根本任務(wù)是要凸顯出中央的核心指導(dǎo)方針，鞏固管理體制的效果，并通過(guò)管理體系的內(nèi)部運(yùn)作來(lái)達(dá)到優(yōu)化政策問(wèn)題的作用。在目標(biāo)管理責(zé)任制出現(xiàn)以前，韋伯曾經(jīng)就科層制組織的運(yùn)行提出論證，他認(rèn)為組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是以明確責(zé)任主體為基礎(chǔ)而進(jìn)行的制度性管理，這也為目標(biāo)管理責(zé)任制在我國(guó)以后的創(chuàng)新發(fā)展提供了基礎(chǔ)。[2]

　　近年來(lái)，目標(biāo)管理責(zé)任制的研究工作有了長(zhǎng)足發(fā)展，各方面的研究為政府實(shí)際運(yùn)作提供了有效方法，提出了很多新的研究成果。馬駿認(rèn)為我國(guó)政府治理的核心問(wèn)題就是要建立健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，并提出不同的三條問(wèn)責(zé)道路在選舉和預(yù)算中的理論框架，以此解決責(zé)任不清和預(yù)算不明等問(wèn)題。[3]王漢生、王一鴿也認(rèn)為要在國(guó)家與社會(huì)之間建立“責(zé)任—利益”這樣的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，并指出目標(biāo)管理責(zé)任制運(yùn)作的核心分為構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲，[4]是一種實(shí)踐性制度形式。[5]在探究我國(guó)行政體系科學(xué)化和系統(tǒng)化的過(guò)程中，不斷有專家和學(xué)者提出自己的見(jiàn)解，豐富了相關(guān)理論在學(xué)界發(fā)展的同時(shí)，也形成了一些代表性觀點(diǎn)和學(xué)派。

　　目標(biāo)責(zé)任制作為我國(guó)政府治理的重要制度，在治理過(guò)程中能準(zhǔn)確識(shí)別目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效差距對(duì)于優(yōu)化政府行為有著重要作用。過(guò)程控制也是檢測(cè)目標(biāo)設(shè)置是否合理的方式之一，我國(guó)設(shè)置的五年規(guī)劃也是通過(guò)對(duì)年度目標(biāo)的控制與考核達(dá)到的。那么，目標(biāo)管理責(zé)任制在我國(guó)的發(fā)展過(guò)程中，給我國(guó)政府帶來(lái)了哪些制度上的變化?又該如何對(duì)目標(biāo)進(jìn)行分解、管理與實(shí)施?本文通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的分析，按照目標(biāo)來(lái)源、目標(biāo)管理和問(wèn)責(zé)實(shí)施的邏輯順序進(jìn)行梳理，闡述了目標(biāo)責(zé)任制的整個(gè)發(fā)展過(guò)程，對(duì)此類問(wèn)題的研究能促進(jìn)我國(guó)政府治理的進(jìn)步，為政府治理提供可靠依據(jù)。

　　一、目標(biāo)管理責(zé)任制的類型

　　目標(biāo)管理責(zé)任制以上下級(jí)間責(zé)任和利益連帶關(guān)系為基礎(chǔ)在我國(guó)逐漸形成了各種體系，按照其所涉及的各項(xiàng)內(nèi)容，可分為三類，第一類是綜合型政府責(zé)任制;第二類是部門(mén)責(zé)任制;第三類是專項(xiàng)工作責(zé)任制。這三種類型運(yùn)用于不同治理背景下，具體內(nèi)容如下:

　　(一)綜合型目標(biāo)責(zé)任制一般來(lái)說(shuō)，政府責(zé)任制是指各項(xiàng)工作在政府各層級(jí)結(jié)構(gòu)間傳遞的一種綜合性管理制度(ComprehensiveManagementSystem)。政府責(zé)任制也涵蓋了權(quán)責(zé)對(duì)等、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)活動(dòng)等綜合內(nèi)容，是鏈接上下級(jí)政府、黨政機(jī)關(guān)的重要制度。EdinM認(rèn)為通過(guò)目標(biāo)責(zé)任制的方式賦予地方政府及負(fù)責(zé)人相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任，使政府在有效職能范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)更好的治理績(jī)效。[6]在政府責(zé)任制范圍內(nèi)涉及多種綜合性治理工作的展開(kāi)。例如，Maria等人在研究中通過(guò)對(duì)目標(biāo)管理改革進(jìn)程的梳理以及對(duì)干部管理體制的分析，有力地回應(yīng)了中國(guó)政府能力逐漸衰敗的錯(cuò)誤論斷，[7]研究還發(fā)現(xiàn)通過(guò)對(duì)地方負(fù)責(zé)人進(jìn)行不同行政級(jí)別和地理區(qū)域間的輪換，能加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者的行政控制能力，這是黨和國(guó)家有效監(jiān)督的一種手段，也反應(yīng)了我國(guó)各級(jí)政府間的相互聯(lián)結(jié)關(guān)系。

　　(二)部門(mén)目標(biāo)責(zé)任制與綜合性政府責(zé)任制不同的是，部門(mén)責(zé)任制存在“雙軌”關(guān)系。這里的雙軌關(guān)系與我國(guó)行政體系有關(guān)，分別指“條”與“塊”，前者主要指各地政府部門(mén)，后者主要指各職能與業(yè)務(wù)部門(mén)。GaoJ認(rèn)為政府目標(biāo)管理責(zé)任制的具體實(shí)現(xiàn)方式是對(duì)“一把手”(Leader)要權(quán)責(zé)分明，其借鑒了西方國(guó)家的績(jī)效衡量方式來(lái)進(jìn)行比較，為我國(guó)目標(biāo)管理具體化打下了可靠基礎(chǔ)，在對(duì)目標(biāo)“條塊”間分配及轉(zhuǎn)化進(jìn)行分析的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)地方官員遵守規(guī)則并努力完成目標(biāo)才是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵。[8]GarciaBC等人以委托代理的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)干部考核體系要從具體績(jī)效和激勵(lì)出發(fā)，這樣才能提高部門(mén)間的相互協(xié)調(diào)程度及工作效率，實(shí)現(xiàn)部門(mén)責(zé)任制的目標(biāo)。[9]有研究也認(rèn)為在雙軌制的實(shí)施條件下，部門(mén)責(zé)任制根據(jù)不同部門(mén)的工作特征和性質(zhì)制定任務(wù)，既能充分發(fā)揮部門(mén)專業(yè)性和內(nèi)部創(chuàng)造性，也能提高各部門(mén)間合作的積極性。[10]

　　(三)專項(xiàng)工作目標(biāo)責(zé)任制除了以上兩種責(zé)任制以外，還有單項(xiàng)工作責(zé)任制，也稱專項(xiàng)工作責(zé)任制(SpecializedRespon￣sibilitySystem)。這種專項(xiàng)工作責(zé)任制在地方政府日常工作中也較為常見(jiàn)，主要是以各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行命名的責(zé)任制，例如消防安全責(zé)任制、生態(tài)建設(shè)工作目標(biāo)管理責(zé)任制等。其主要作用如下:首先，能有效解決突發(fā)性事件。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，地方政府通常要處理常規(guī)科層任務(wù)和非常規(guī)突發(fā)性任務(wù)，在面對(duì)多重復(fù)雜任務(wù)的壓力下，政府部門(mén)通常會(huì)利用專項(xiàng)工作責(zé)任制結(jié)合實(shí)際來(lái)處理突發(fā)事件，以及時(shí)解決問(wèn)題。

　　[11]其次，能為重大任務(wù)活動(dòng)提供保障。為了體現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員性，各級(jí)政府通常也會(huì)設(shè)置專項(xiàng)工作責(zé)任制，以保證重大任務(wù)和活動(dòng)的正常進(jìn)行與開(kāi)展。最后，實(shí)現(xiàn)多部門(mén)間協(xié)同治理。專項(xiàng)工作責(zé)任制常與重難點(diǎn)工作結(jié)合，需要集中多個(gè)部門(mén)的力量共同推進(jìn)任務(wù)的展開(kāi)，例如大氣治理一直以來(lái)都是一個(gè)較難突破的問(wèn)題，有學(xué)者通過(guò)分析北京大氣治理存在的缺點(diǎn)，認(rèn)為完善治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、構(gòu)建部門(mén)間協(xié)調(diào)，才是實(shí)現(xiàn)合作治理的要點(diǎn)。

　　二、目標(biāo)從何而來(lái)

　　目標(biāo)管理責(zé)任制作為一種實(shí)踐性制度形式，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的手段、維持社會(huì)秩序的重要機(jī)制。我國(guó)政府各級(jí)部門(mén)間的控制權(quán)可以分為三個(gè)方向:目標(biāo)制定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)。[13]通常，中央政府是擁有剩余控制權(quán)的資產(chǎn)所有者，其目標(biāo)制定權(quán)是政府績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，還控制著整個(gè)政府的戰(zhàn)略信息。然而，上級(jí)中央政府制定的目標(biāo)以及公眾對(duì)政府的信任程度，會(huì)給下級(jí)地方政府帶來(lái)無(wú)形的壓力，這種壓力作為一把雙刃劍，既能幫助上級(jí)政府控制地方政府行為、增加公眾對(duì)政府的信任度，也會(huì)導(dǎo)致地方政府官員的執(zhí)行扭曲，例如常見(jiàn)的“共謀現(xiàn)象”(Governmentconspiracy)、選擇性執(zhí)行(SelectivePolicyImplementation)和軟抵抗(SoftRe￣sistance)等行為的發(fā)生。

　　[14]我國(guó)是單一科層體制國(guó)家，在眾多學(xué)者的研究中發(fā)現(xiàn)，行政發(fā)包制是中央在處理上下級(jí)關(guān)系時(shí)的一種常用方式，其對(duì)任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行層層下發(fā)和分配，推行自上而下的工作方式，使得地方政府的任務(wù)變得更加艱巨，地方政府作為代理方也就更加需要對(duì)下達(dá)任務(wù)負(fù)責(zé)到底。[15]而公眾作為政策的直接享受者，在推進(jìn)政府治理有效性方面似乎也有一種不可忽視的作用。目標(biāo)制定的來(lái)源以金登“多源流”(MultipleStreams)模型為分析依據(jù)，從問(wèn)題發(fā)現(xiàn)到政策落實(shí)階段都要經(jīng)歷多個(gè)步驟。金登將問(wèn)題源流界定為政府工作中由于政策執(zhí)行偏差而未解決的問(wèn)題;政策源流界定為政策從制定到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程;政治源流界定為社會(huì)中的各種問(wèn)題。[16]52從三方面共同推進(jìn)，最終打開(kāi)政策之窗(PolicyWindows)，開(kāi)啟政策議程。

　　政府內(nèi)部壓力能集中反饋問(wèn)題源流，而公眾帶來(lái)的外部壓力則是通過(guò)社會(huì)事件來(lái)反應(yīng)政治源流，政策制定的過(guò)程也隨之推動(dòng)了政策源流的展開(kāi)。

　　(一)政府內(nèi)部壓力我國(guó)的政治動(dòng)員環(huán)節(jié)，是具有中國(guó)特色的一種壓力傳導(dǎo)方式，起到督促政府完成各項(xiàng)指標(biāo)的作用。中國(guó)共產(chǎn)黨在過(guò)去長(zhǎng)期的革命斗爭(zhēng)中積累了人民的信任和國(guó)家治理的經(jīng)驗(yàn)，以各部門(mén)黨組織為運(yùn)作核心，確保我黨的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，讓目標(biāo)實(shí)施過(guò)程更有保障。在各類綜合性任務(wù)中，黨政工作同時(shí)運(yùn)行，兩者都簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，納入同一責(zé)任制中。

　　采用政治動(dòng)員(PoliticalMobiliza￣tion)的方式，給目標(biāo)實(shí)施的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行事前激勵(lì)，給責(zé)任主體一劑強(qiáng)心針，調(diào)動(dòng)官員積極性為接下來(lái)工作的順利開(kāi)展打下基礎(chǔ)。[17]采用量化考核與責(zé)任監(jiān)督，明確責(zé)任主體的實(shí)際效率。數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化和量化考核是我國(guó)目標(biāo)管理責(zé)任制的基本特征，要有清晰的量化指標(biāo)，才能便于管理和考核。在過(guò)去的治理中，由于上級(jí)政府設(shè)置強(qiáng)制性目標(biāo)而給地方政府帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)，使地方官員存在各種違規(guī)、數(shù)據(jù)造假等行為，造成激勵(lì)扭曲、任務(wù)目標(biāo)的選擇性執(zhí)行以及差別對(duì)待，導(dǎo)致上下級(jí)間出現(xiàn)“行為共謀”(Governmentconspiracy)。[18]不過(guò)，現(xiàn)在學(xué)界也提出了一種包容性的合作治理方式，認(rèn)為多種合作治理(CollaborativeGovernance)的演進(jìn)給政府目標(biāo)和政策制定提出了新標(biāo)準(zhǔn)，為探索政府治理的量化方式提供了方向，能更有效地改善激勵(lì)扭曲帶來(lái)的此類行為弊端。[19]

　　(二)公眾帶來(lái)的外部壓力公眾也會(huì)從不同角度給政府施壓，這屬于外部壓力的范疇。大量研究表示在過(guò)去的一段時(shí)間里政府通常默認(rèn)公民知識(shí)不如專家的“科學(xué)”資質(zhì)，專家也不認(rèn)可公民提出的“常識(shí)”建議，從而造成政府決策時(shí)出現(xiàn)“精英治國(guó)”(Technocracy)的情況，導(dǎo)致政府精英與公民意見(jiàn)的相互排斥且互不信任，產(chǎn)生了一系列沖突事件，促使了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，這就給政府治理帶來(lái)了很大的壓力。

　　公民參與在社會(huì)發(fā)展中逐漸發(fā)揮了其重要功能，適當(dāng)?shù)墓�民參與能強(qiáng)化公民身份和公民對(duì)政府的信任度，讓大多數(shù)公民認(rèn)為自己提出的建議不是為了滿足形式上的參與，而是真正能為大家解決問(wèn)題、落到實(shí)處的方案。片面的認(rèn)為專家是符合科學(xué)的，認(rèn)為民眾是“無(wú)知”的，這樣的觀點(diǎn)不符合現(xiàn)實(shí)，要摒棄傳統(tǒng)錯(cuò)誤的認(rèn)知，提高公眾參與度，將科學(xué)化與常識(shí)性相結(jié)合。[20]公眾在環(huán)境信訪方面也會(huì)造成一定程度的影響，不同的公眾參與方式對(duì)環(huán)境治理影響也不同，比如有學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，公眾環(huán)境信訪參與量越多，就越有利于降低大氣污染排放量。[21]

　　公民參與的方式可以分為兩大類:一是民主制度化，主要是從公民參與的結(jié)構(gòu)方式上分析，多數(shù)學(xué)者以公民參政議政的形式進(jìn)行研究。有學(xué)者認(rèn)為，公民活動(dòng)不會(huì)給政府帶來(lái)政治壓力，公民參政還停留在一種表面“作秀”的形式上，從個(gè)體公民的角度分析，一些公民迫于政府的威嚴(yán)壓力，不敢在會(huì)議上發(fā)表言論，這就造成了公民的“無(wú)聲參與”(SilentParticipation)情況，在政策制定環(huán)節(jié)無(wú)法真正發(fā)揮作用。[22]二是民主行動(dòng)化，主要是從公民和組織的實(shí)際行動(dòng)上進(jìn)行分析。

　　公民最直接的施壓方式可以分為來(lái)信建議和游行抵抗等行為，公民游行抵抗是由于政府和社會(huì)公眾間矛盾激化所產(chǎn)生，例如“廈門(mén)PX事件”和“廣州番禺事件”就是政府未與公民進(jìn)行協(xié)調(diào)或溝通不當(dāng)所產(chǎn)生的后果。有學(xué)者通過(guò)民間組織調(diào)查為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)公民在環(huán)境治理效果上存在很大正向促進(jìn)作用，而且能有效改善環(huán)境治理，有力回應(yīng)了“公民作用不重要”的片面觀點(diǎn)。[23]所以，公眾也會(huì)從某些方面給政府帶來(lái)治理壓力，從而影響政府目標(biāo)的制定，例如“塔西佗陷阱”(TacitusTrap)就會(huì)給政府帶來(lái)信任危機(jī)。[24]

　　三、目標(biāo)如何管理

　　我國(guó)實(shí)施目標(biāo)管理責(zé)任制的本質(zhì)是一種管理關(guān)系的運(yùn)行，上下級(jí)之間除了部門(mén)日常工作建立聯(lián)系以外，還存在著相互監(jiān)督關(guān)系，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)不僅能保證中央對(duì)地方的控制性(Control)，還能保證同級(jí)地方政府之間的相互協(xié)調(diào)(Coordinate)與合作(Cooperative)，有利于目標(biāo)的分解、實(shí)施與考評(píng)。

　　(一)目標(biāo)分解

　　陳家建提出，上級(jí)對(duì)目標(biāo)的分解存在幾種治理模式:常規(guī)科層式治理、突擊式運(yùn)動(dòng)治理和科層運(yùn)動(dòng)化治理。政府各部門(mén)要依據(jù)總方針細(xì)化目標(biāo)，完善政策措施，落實(shí)管理者的責(zé)任與組織作用并認(rèn)真完成目標(biāo)。[25]由于科層式和運(yùn)動(dòng)式對(duì)于目標(biāo)分解都有其利弊，所以有學(xué)者考慮將兩者結(jié)合，用督查機(jī)制鏈接兩種形式，并且通過(guò)田野觀察提供了領(lǐng)導(dǎo)小組治理的新方法，實(shí)現(xiàn)科層運(yùn)動(dòng)化的有效治理。[26]馬亮通過(guò)描述目標(biāo)設(shè)置(GoalSetting)和績(jī)效差距(PerformanceGap)之間的區(qū)別，說(shuō)明兩者影響了政府實(shí)際運(yùn)作中的努力方向和程度。

　　[27]目標(biāo)設(shè)置具有強(qiáng)制性，下級(jí)部門(mén)很少有討價(jià)還價(jià)的余地，目標(biāo)任務(wù)多，則會(huì)導(dǎo)致避責(zé)、目標(biāo)沖突、激勵(lì)扭曲和“敗德”等情況。若績(jī)效差距擴(kuò)大，會(huì)促使地方政府?dāng)?shù)據(jù)造假;只有績(jī)效差距縮小，才能盡可能完成目標(biāo)，并提出歷史績(jī)效差距和社會(huì)績(jī)效差距對(duì)目標(biāo)設(shè)置的影響。所以，各地目標(biāo)設(shè)置要因地制宜，未來(lái)的目標(biāo)設(shè)置要有創(chuàng)新性和靈活性才能縮小績(jī)效差距。大多數(shù)政府部門(mén)的目標(biāo)分為集中性目標(biāo)和日常性目標(biāo)，所以在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，政府會(huì)為了集中性的實(shí)質(zhì)目標(biāo)(SubstantiveGoals)而忽視日常任務(wù)，政府應(yīng)該合理分解目標(biāo)，緩解為了完成集中性目標(biāo)而忽略常規(guī)式目標(biāo)帶來(lái)的不利后果。[28]

　　(二)目標(biāo)實(shí)施

　　波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W斯卡􀅰蘭格(OskarRyszardLange)曾說(shuō):“中國(guó)是一個(gè)例外，它并沒(méi)有像其他社會(huì)主義國(guó)家一樣制定事無(wú)巨細(xì)的計(jì)劃。”我國(guó)地方政府作為具體實(shí)施目標(biāo)的基層組織，首要任務(wù)是使中央制定的指導(dǎo)性方針變得有實(shí)操價(jià)值，但由于基層政府處理的日常事物有復(fù)雜性和任務(wù)量大等特點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)在實(shí)施的過(guò)程中出現(xiàn)很多“中國(guó)式”的特征:首先，在“常規(guī)”與“運(yùn)動(dòng)”之間如何有效選擇?基于道斯􀅰麥格里格(DouglasMcGre￣gor)的“X理論”，研究者們認(rèn)為地方政府大部分官員都會(huì)對(duì)事務(wù)進(jìn)行常規(guī)式處理，因?yàn)檫@樣能減少任務(wù)處理的負(fù)擔(dān)，但我國(guó)基層政府總是遇到很多新任務(wù)，或者遇到時(shí)間節(jié)點(diǎn)的重大事件都需要官員不斷加強(qiáng)自身知識(shí)結(jié)合地方特點(diǎn)，運(yùn)用創(chuàng)新方式進(jìn)行處理，如果沿用過(guò)去固定的套路解決問(wèn)題，則會(huì)缺乏對(duì)現(xiàn)有事物的認(rèn)知、降低治理效率。

　　采用目標(biāo)管理責(zé)任制的方法控制地方政府治理行為，就能有效避免地方政府選擇性執(zhí)行，從而達(dá)到有效監(jiān)督的作用。[29]其次，地方政府的壓力與所受約束之間不平衡。地方政府一般只能被動(dòng)地接受中央分配的目標(biāo)任務(wù)，而這些任務(wù)一般較為復(fù)雜，需要依據(jù)特定情境具體分析，導(dǎo)致地方官員平時(shí)的壓力巨大，加上中央有一定的監(jiān)督體系，就會(huì)迫使其在有限時(shí)間內(nèi)更高效完成目標(biāo)。[30]雖然高壓能帶來(lái)高效性，但是地方官員手中的自由裁量權(quán)巨大，即官員在目標(biāo)實(shí)施的過(guò)程中權(quán)利很大，在追求治理創(chuàng)新時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)激勵(lì)扭曲(Distortion)和目標(biāo)改變(GoalChange)等情況。

　　目標(biāo)管理的優(yōu)勢(shì)就是能有效約束政府官員的自由裁量權(quán)，也能激發(fā)地方政府創(chuàng)新行為。最后，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)(CompetitionamongLocalGovernments)也會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)施的效果不同。目標(biāo)管理在實(shí)施的同時(shí)增加了考核標(biāo)準(zhǔn)與競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)，避免了過(guò)去的官員經(jīng)常為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視公共服務(wù)、環(huán)境污染、節(jié)能減排等治理。[31]

　　研究還發(fā)現(xiàn)，地方間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)下降，這同“趨劣競(jìng)爭(zhēng)”(InferiorCompetition)的涵義一致。面對(duì)政府官員只圍繞考核指標(biāo)而進(jìn)行的晉升競(jìng)爭(zhēng)行為，也有學(xué)者提出“向底部競(jìng)賽”的理論，是一種對(duì)橫向競(jìng)爭(zhēng)的歸納，認(rèn)為如果自己制定的稅率高于其他地區(qū)，會(huì)導(dǎo)致資源流出和外溢，不利于自身長(zhǎng)期發(fā)展，但地方政府官員為了在考核時(shí)給上級(jí)留下好的治理印象，便不斷降低稅率保證與其他地區(qū)持平，使各地逐漸陷入“從眾效應(yīng)”(BandwagonEffect)中，周雪光也將這樣的行為歸納為“逆向軟預(yù)算約束”[32]。目標(biāo)管理責(zé)任制的實(shí)施通常伴隨著政府管理者的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，要充分發(fā)揮執(zhí)行者的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，也要有效區(qū)分彈性目標(biāo)與剛性目標(biāo)，調(diào)整量化與非量化指標(biāo)間的平衡，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)注意目標(biāo)分解的程度，就能適當(dāng)調(diào)整目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中的偏差，有效面對(duì)困難和挑戰(zhàn)。

　　(三)目標(biāo)考核

　　對(duì)地方政府目標(biāo)執(zhí)行情況的考核，學(xué)者們總結(jié)出了幾種不同形式:一是按照考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)分;二是采用“一票否決”;三是用隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行檢驗(yàn)。有學(xué)者分析了中國(guó)城市治理績(jī)效排名對(duì)政府目標(biāo)分解的影響，并發(fā)現(xiàn)績(jī)效排名效果不顯著的特點(diǎn)，認(rèn)為排名靠后的城市并沒(méi)有受到聲譽(yù)壓力的影響，雖然上級(jí)政府有意進(jìn)行治理績(jī)效排名，希望通過(guò)獎(jiǎng)懲方式達(dá)到治理監(jiān)督的作用，但“羞辱式”的監(jiān)管效果還是僅限于紙上排名，并沒(méi)有達(dá)到很大現(xiàn)實(shí)作用。[33]而且在城市績(jī)效排名的背景下，還會(huì)滋生出“政策從眾”的行為，即上一次績(jī)效考核優(yōu)異或達(dá)標(biāo)的城市，在下一輪考核中反而會(huì)退步;上一次績(jī)效考核不合格的城市，可能會(huì)因“羞辱式”的監(jiān)管方式，在下一次的考核時(shí)穩(wěn)中求進(jìn)。

　　[34]這也印證了多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，基于中國(guó)國(guó)情，我國(guó)監(jiān)管過(guò)程高度依賴“考核績(jī)效”的壓力來(lái)運(yùn)作，很多自愿性政策工具要在管制壓力的背景下才能發(fā)揮效用，這就給日常監(jiān)管帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。[35]目標(biāo)考核首先要完成對(duì)地方政府實(shí)際運(yùn)作的分析。過(guò)去的研究中很大一部分主要集中于目標(biāo)管理機(jī)制運(yùn)行與內(nèi)容的分析，只從宏觀角度看待上級(jí)部門(mén)的目標(biāo)分配，卻很少?gòu)牡胤秸��?被考核者)的微觀運(yùn)作角度出發(fā)去研究地方政府如何應(yīng)對(duì)上級(jí)壓力。然而，這種被檢查者的微觀運(yùn)作過(guò)程也是整個(gè)機(jī)制中不可忽略的一部分。

　　由于我國(guó)政府上下級(jí)之間存在一種“責(zé)任—利益”的連帶關(guān)系，檢查者和被檢查者又存在信息不對(duì)稱的情況，經(jīng)常在檢查驗(yàn)收階段出現(xiàn)“共謀”行為，主要還是由于“上有政策，下有對(duì)策”，上級(jí)先檢查什么就先突擊完成相應(yīng)指標(biāo)，后檢查什么就拖到最后處理，甚至有的項(xiàng)目不檢查也就置之不理，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。有學(xué)者對(duì)硬指標(biāo)與軟指標(biāo)的分析得知，現(xiàn)在地方官員的壓力逐漸增大，與他們晉升密切相關(guān)的就是考核需要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，不僅要做到對(duì)上負(fù)責(zé)，還要對(duì)公民負(fù)責(zé)，這就明確了平時(shí)主要以硬指標(biāo)為先，實(shí)行差別對(duì)待的方式，硬指標(biāo)要在一定期限給出滿意的答卷，特別是剛性需求下的“一票否決”制度，更是一點(diǎn)不可以馬虎。[36]

　　但是對(duì)軟指標(biāo)就沒(méi)有這樣的待遇了，被考核者一般會(huì)靈活處理軟指標(biāo)，因?yàn)檐浿笜?biāo)一般沒(méi)有明確的量化數(shù)據(jù)對(duì)官員行為進(jìn)行約束，大多是宏觀概括式的模糊任務(wù)，考核上也沒(méi)有明確的規(guī)則，這就讓被檢查者有了更多機(jī)會(huì)進(jìn)行自我辯護(hù)。

　　四、問(wèn)責(zé)如何實(shí)施

　　由于在目標(biāo)管理的過(guò)程中需要明確責(zé)任主體，當(dāng)?shù)?ldquo;一把手”在行使自己權(quán)利的同時(shí)也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，若不能及時(shí)完成目標(biāo)，就會(huì)被上級(jí)問(wèn)責(zé)或約談，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致上級(jí)采用通告批評(píng)、區(qū)域限批等行政處罰手段，直到該地區(qū)完成整改為止，這也反應(yīng)了上級(jí)政府目標(biāo)設(shè)置的全面性與完成目標(biāo)的決心。[42]目標(biāo)管理責(zé)任制的考核結(jié)果體現(xiàn)在以下兩方面:

　　(一)獎(jiǎng)懲機(jī)制我國(guó)政府目標(biāo)管理的獎(jiǎng)懲方式主要是將利益與責(zé)任結(jié)合，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰結(jié)合。作為一種考核制度，有學(xué)者認(rèn)為目標(biāo)管理責(zé)任制的獎(jiǎng)懲形式可以多樣化，根據(jù)地方發(fā)展特色決定，一些政府通過(guò)對(duì)考核結(jié)果的排名，對(duì)排名靠前的地區(qū)發(fā)放補(bǔ)助資金，對(duì)排名靠后的地區(qū)采取問(wèn)責(zé)、約談、區(qū)域限批等形式進(jìn)行控制。[43]也有其他地區(qū)的官員通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到其晉升目的，將對(duì)目標(biāo)考核效果靠后的官員進(jìn)行降級(jí)處分，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理的激勵(lì)作用。周黎安在晉升錦標(biāo)賽中認(rèn)為經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽的優(yōu)勝者能得到更大的提拔機(jī)會(huì)，這也是過(guò)去激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮的獎(jiǎng)勵(lì)作用之一。也有學(xué)者研究了不同問(wèn)責(zé)方式給政府帶來(lái)的威懾作用，張琦等人通過(guò)研究媒體問(wèn)責(zé)機(jī)制發(fā)現(xiàn)，由于媒體問(wèn)責(zé)本身具有的廣泛傳播性，雖然有效提升了政府的回應(yīng)程度，但也發(fā)現(xiàn)媒體問(wèn)責(zé)對(duì)不同政府的問(wèn)責(zé)效果存在顯著差異。[44]

　　(二)效果如何目標(biāo)管理的最終實(shí)施效果是為了給上下級(jí)之間提供良好的溝通橋梁，是將結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為行為導(dǎo)向的一種控制。目標(biāo)管理責(zé)任制實(shí)施至今，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)科學(xué)化治理的同時(shí)也在不斷優(yōu)化自身特點(diǎn)。有學(xué)者研究得出結(jié)論，認(rèn)為一個(gè)國(guó)家面臨著和廠商一樣的問(wèn)題，其并不是一開(kāi)始就知道生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，而是要根據(jù)長(zhǎng)期變動(dòng)的環(huán)境認(rèn)識(shí)和整體狀況來(lái)確定，我們將長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益稱為“整體知識(shí)”(Holisticknowledge)，而目標(biāo)管理責(zé)任制的實(shí)施就是要讓政府了解他們要為公眾做什么、怎么做的問(wèn)題，最終達(dá)到目標(biāo)治理的優(yōu)化。

　　采用目標(biāo)管理責(zé)任制明確了責(zé)任主體，也使政府官員在一定期限內(nèi)準(zhǔn)確完成量化目標(biāo)，既符合我國(guó)的行政管理體系，又能調(diào)動(dòng)地方官員的工作熱情。葉裕民認(rèn)為這是一條開(kāi)辟官員考核制度的新道路，以實(shí)績(jī)進(jìn)行量化考核，可以避免模糊考核帶來(lái)的弊端，上級(jí)以實(shí)際統(tǒng)計(jì)出的數(shù)據(jù)為考核依據(jù)，從定量的角度反映目標(biāo)完成的效率，這是一種從定性考核到定量考核的飛躍，當(dāng)然在實(shí)際運(yùn)作中也會(huì)混合考核。[45]

　　五、尚未研究的議題與展望

　　(一)尚未研究議題

　　通過(guò)分析現(xiàn)有文獻(xiàn)，本文梳理了目標(biāo)責(zé)任制發(fā)展過(guò)程的邏輯框架，通過(guò)對(duì)目標(biāo)責(zé)任制的分類來(lái)了解其具體運(yùn)作方式，再對(duì)目標(biāo)制定的來(lái)源、目標(biāo)如何管理、問(wèn)責(zé)如何實(shí)施進(jìn)行分析，解釋了目標(biāo)設(shè)置與政府行為間的內(nèi)在聯(lián)系，有利于建立更系統(tǒng)的理論框架。但現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)有關(guān)目標(biāo)管理責(zé)任制的研究還存在一些不足，希望可以在后續(xù)更進(jìn)一步研究。首先，在研究主體上，目標(biāo)管理當(dāng)下還是側(cè)重研究個(gè)體和團(tuán)隊(duì)的內(nèi)容，對(duì)于組織層面的研究還有待推進(jìn)。由于組織結(jié)構(gòu)本身具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，政府往往在面臨多元目標(biāo)問(wèn)題時(shí)產(chǎn)生不同績(jī)效，因此組織層面的研究也必不可少。

　　其次，在研究角度上，通過(guò)五年規(guī)劃的內(nèi)容可以看出目標(biāo)設(shè)置與實(shí)際績(jī)效間存在一種彈性設(shè)置，但是這樣的方式并沒(méi)有解決“層層加碼”的問(wèn)題，還有待于進(jìn)一步研究。再次，在政策制定上，現(xiàn)有文獻(xiàn)還分析了地方政府為了縮小績(jī)效差距而弄虛作假的情況，但并沒(méi)對(duì)目標(biāo)設(shè)置不合理的原因進(jìn)行深入探討，因此，還需要解釋績(jī)效差距產(chǎn)生的內(nèi)在原因。最后，研究方法上，一方面，很多定性研究只能采用個(gè)別案例進(jìn)行理論上的簡(jiǎn)單分析，缺乏對(duì)目標(biāo)管理過(guò)程如何控制的深入研究。經(jīng)過(guò)很多學(xué)者的實(shí)際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)我國(guó)政府公布的官方數(shù)據(jù)也飽受爭(zhēng)議，很多數(shù)據(jù)根本經(jīng)不起推敲，不同層級(jí)間還會(huì)出現(xiàn)上報(bào)數(shù)據(jù)“打架”的現(xiàn)象，這些都成為我國(guó)實(shí)施目標(biāo)管理責(zé)任制時(shí)必須跨越的障礙。[48]

　　(二)未來(lái)展望

　　在目標(biāo)治國(guó)的背景下，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了治理規(guī)范化的發(fā)展，這都得益于目標(biāo)管理責(zé)任制的推行與實(shí)施。目標(biāo)責(zé)任制在科層制的運(yùn)用從具體領(lǐng)域到全局泛化、從主觀評(píng)價(jià)到更客觀量化、從問(wèn)責(zé)威懾到問(wèn)責(zé)泛化，體現(xiàn)出管理工具逐漸剛化收斂的治理趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，從目標(biāo)的來(lái)源、目標(biāo)如何管理和問(wèn)責(zé)如何實(shí)施這幾個(gè)邏輯框架解決了一個(gè)中心問(wèn)題，即，目標(biāo)管理如何實(shí)施?本文還具體描述了目標(biāo)管理的三種類型，進(jìn)一步闡述了不同情況下目標(biāo)責(zé)任制如何運(yùn)用，進(jìn)一步分析了為什么政府行為在不同情況下變化的原因。對(duì)目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效差距的分析，能加深目標(biāo)管理的科學(xué)化發(fā)展，為我國(guó)地方政府的考核制度提供更加合理有效的激勵(lì)方式，因此，在未來(lái)的科層治理中，應(yīng)該革新目標(biāo)管理責(zé)任制的激勵(lì)與問(wèn)責(zé)方式、優(yōu)化考核指標(biāo)體系、理性運(yùn)用考核結(jié)果，使目標(biāo)管理責(zé)任制的研究方向更加全面精細(xì)。

　　一方面，進(jìn)一步評(píng)價(jià)不同目標(biāo)責(zé)任制類型下的實(shí)施效果。對(duì)于綜合型目標(biāo)責(zé)任制而言，其目的是為了在政府各層級(jí)間順利傳遞任務(wù)，而且能有效連接上下級(jí)政府和黨政機(jī)關(guān)。在其實(shí)施效果的評(píng)價(jià)上，可以從責(zé)任與權(quán)力相結(jié)合的方式評(píng)估治理效果，也可以從側(cè)面觀察，例如政府注意力。對(duì)于部門(mén)目標(biāo)責(zé)任制而言，主要加強(qiáng)了部門(mén)工作的有效性和積極性，如何正確合理的評(píng)價(jià)部門(mén)工作的積極性和有效性，可以從部門(mén)管理者態(tài)度、部門(mén)間協(xié)調(diào)程度以及部門(mén)專業(yè)化程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于專項(xiàng)工作責(zé)任制而言，更多的是表現(xiàn)為一種專項(xiàng)深度，其主要是為了某些特殊任務(wù)或突發(fā)事件做的準(zhǔn)備，具有專項(xiàng)性。由于其特殊性質(zhì)，所以在評(píng)價(jià)方式上也更具有針對(duì)性，但在涉及到多部門(mén)間合作時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題。

　　以上三種目標(biāo)管理責(zé)任制類型的發(fā)展，給我國(guó)政府帶來(lái)了不同治理效果，在今后還可以對(duì)其進(jìn)行深入研究。另一方面，考慮到目標(biāo)管理責(zé)任制與其他科層內(nèi)部管理制度的契合度問(wèn)題，要制定科學(xué)管理方式和有效監(jiān)督機(jī)制，了解地方官員的實(shí)績(jī)，這樣才能稱得上是一種有效的考核方法。[49]為避免官僚體制中的弄虛作假行為，以及在檢查驗(yàn)收階段出現(xiàn)上下級(jí)“共謀”的現(xiàn)象，要明確上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、抵制官官相護(hù)等行為。制定目標(biāo)既要考慮當(dāng)前實(shí)際情況，又要考慮對(duì)未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的影響。目標(biāo)的制定由上級(jí)部門(mén)確定，是按照上一年度的結(jié)果進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的。而且在政府注意力有限的情況下，目標(biāo)制定者也只能在規(guī)章制度、效率準(zhǔn)則和組織文化下做出決策。[50]

　　所以，要結(jié)合我國(guó)行政體系的發(fā)展形勢(shì)制定正確合理的目標(biāo)，有效規(guī)劃我國(guó)未來(lái)發(fā)展的正確方向。目標(biāo)管理責(zé)任制的實(shí)施也是如此，我國(guó)現(xiàn)在使用的策略不一定適合將來(lái)，所以要適時(shí)調(diào)整目標(biāo)管理機(jī)制，結(jié)合時(shí)代特征，才能適應(yīng)我國(guó)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的需要。

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　　管理方向論文投稿刊物：社會(huì)學(xué)研究以學(xué)術(shù)研究及為世界社會(huì)學(xué)知識(shí)發(fā)展做出獨(dú)到貢獻(xiàn)為目的，以有效促進(jìn)學(xué)術(shù)交流、開(kāi)放學(xué)術(shù)天地、促成中國(guó)社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)進(jìn)步為宗旨;強(qiáng)調(diào)以規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)研究為基礎(chǔ)，提煉學(xué)術(shù)思想。