[內(nèi)容提要]政府機(jī)構(gòu)中廣泛存在的臨時(shí)工是一個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象。臨時(shí)工與正式人員的并存共生塑造了“混合型”科層組織形態(tài)。本文運(yùn)用行政調(diào)適性視角對(duì)B縣巡防大隊(duì)進(jìn)行實(shí)證研究。研究發(fā)現(xiàn)，B縣巡防大隊(duì)兼具自我保護(hù)與環(huán)境親和力的雙重功能，這得益于三個(gè)機(jī)制。

　　第一，“一套人馬、兩塊牌子”的雙層結(jié)構(gòu)及其實(shí)際運(yùn)作方式，塑造了具有選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu);第二，半正式行政主導(dǎo)的街頭事務(wù)分類處置機(jī)制，為政府行為提供了策略選擇;第三，臨時(shí)工邊界擴(kuò)展行為援引了多重合法性資源，有利于政府機(jī)構(gòu)在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。因此，臨時(shí)工得以存在，是因?yàn)?ldquo;混合型”科層組織在一定程度上避免了臨時(shí)工濫權(quán)現(xiàn)象，并為行政調(diào)適性提供了組織基礎(chǔ)。

　　[關(guān)鍵詞]臨時(shí)工,巡防隊(duì),“混合型”,科層組織,行政調(diào)適性

　　備受詬病的臨時(shí)工現(xiàn)象為何長期存在?近些年來，在媒體不斷聚焦街頭執(zhí)法沖突事件的背景下，政府機(jī)構(gòu)中的臨時(shí)工現(xiàn)象廣受關(guān)注。臨時(shí)工濫權(quán)，常常成為政府機(jī)構(gòu)推卸責(zé)任的替罪羊，這一行政現(xiàn)象受到輿論的嚴(yán)厲批評(píng)，并得到了學(xué)理支持。與之形成強(qiáng)烈反差的是，政府機(jī)構(gòu)中的臨時(shí)工數(shù)量有增無減;在警察、城管等街頭行政部門中，臨時(shí)工數(shù)量甚至遠(yuǎn)超正式執(zhí)法人員。學(xué)者們主要從編制硬約束和財(cái)政軟約束兩個(gè)角度解釋了臨時(shí)工存在的原因①。這些研究雖然揭示了臨時(shí)工存在的動(dòng)力和條件，卻忽視了對(duì)政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)工穩(wěn)定存在的組織機(jī)制的正面闡釋。

　　以至于，人們雖然對(duì)臨時(shí)工現(xiàn)象耳熟能詳，但臨時(shí)工賴以生存的組織機(jī)制及其塑造的混合型科層組織形態(tài)，仍像是一個(gè)“黑箱”。為打開這一“黑箱”，本文從行政調(diào)適性視角考察政府機(jī)構(gòu)中臨時(shí)工存在的制度邏輯。在勞動(dòng)法規(guī)中，臨時(shí)工這一勞務(wù)形態(tài)已不復(fù)存在，是一個(gè)不具法律意義的概念②。然而，在實(shí)踐中，相較于正式工作人員，政府機(jī)構(gòu)存在大量待遇低，工作不穩(wěn)定的臨時(shí)工作人員。因此，臨時(shí)工并非一個(gè)規(guī)范性概念，而是實(shí)踐中的描述性概念，指的是政府機(jī)構(gòu)通過購買服務(wù)、勞務(wù)派遣等市場(chǎng)機(jī)制招聘的編外人員，其工作性質(zhì)具有臨時(shí)性、輔助性和替代性特征③。

　　臨時(shí)工是一種制度化了的行政現(xiàn)象，亦塑造了“混合型”的科層組織——正式行政和半正式行政有機(jī)結(jié)合在一起。那么，“混合型”科層組織的運(yùn)作邏輯是什么?欲合理解釋這一問題，需解釋臨時(shí)工存在的制度邏輯：第一，從消極方面來看，政府機(jī)構(gòu)通過何種組織機(jī)制吸納臨時(shí)工，使之不至于影響政府的合法性?第二，從積極方面來看，臨時(shí)工又有何特殊的組織功能，以至于它在政府機(jī)構(gòu)中具有不可替代性?

　　本文根據(jù)B縣治安巡防大隊(duì)(以下簡稱“巡防大隊(duì)”)的實(shí)證調(diào)查，運(yùn)用個(gè)案研究方法展開論述。在個(gè)案研究中，極少有研究只談?wù)搨�(gè)案本身，多數(shù)研究者都有“走出個(gè)案”的抱負(fù)④。本文遵循“個(gè)案中的概括”的研究路徑，對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)展開分析性概括。具體而言，基于行政調(diào)適性的視角，展示B縣巡防大隊(duì)行政運(yùn)作的具體情境、過程及關(guān)系，在此基礎(chǔ)上對(duì)臨時(shí)工的組織機(jī)制作一個(gè)可能的解釋。B縣是中部某省的一個(gè)國家級(jí)貧困縣，交通閉塞、經(jīng)濟(jì)落后，大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工。據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該縣共有人口51萬人，其中縣城實(shí)際居住人口近10萬人，全縣財(cái)政總收入不到6.5億元。

　　B縣巡防大隊(duì)(巡警大隊(duì))實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”，現(xiàn)有隊(duì)員81名，其中民警17名，巡防隊(duì)員64名。我們于2014年7月在B縣巡防大隊(duì)進(jìn)行了為期20天的田野調(diào)查，并于當(dāng)年11月上旬作了補(bǔ)充調(diào)研。調(diào)研以訪談為主，并收集了相關(guān)檔案材料、個(gè)人筆記等。訪談對(duì)象主要包括縣政法委、公安局及其他相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，以及巡防大隊(duì)(巡警大隊(duì))的民警和巡防隊(duì)員，共二十余人。

　　一、“混合型”科層組織：理論解釋與研究視角

　　自從韋伯提出官僚制之后，具有規(guī)則化、層級(jí)制、專業(yè)化等特點(diǎn)的科層組織就被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)組織的理想類型⑤。組織研究的一個(gè)潛在主題是通過對(duì)韋伯式科層組織的批評(píng)展開的⑥。在中國情境中，這一批評(píng)始終與中國科層組織的混合性有關(guān)，而“混合型”科層組織的形塑與臨時(shí)工現(xiàn)象有直接關(guān)系。

　　從“純粹”科層制的視角來看，臨時(shí)工可謂是政府改革的意外結(jié)果。改革開放以來中國進(jìn)行了7次政府機(jī)構(gòu)改革，前幾次改革的核心目標(biāo)如機(jī)構(gòu)精簡、轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致等幾乎是按理想的科層組織特征設(shè)置的⑦。這一改革進(jìn)程制造了“編制硬約束”這一臨時(shí)工存在的制度根源。具體而言，編制作為職位管理的一套體系，已成為精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員的主要工具，各級(jí)政府通過制定“三定”(定編、定崗、定人)方案，嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模。但是，政府改革與編制管理以單純的“精簡”原則替代了理性的“調(diào)適”原則⑧。

　　“三定”方案很難考慮到各地實(shí)際情況及各部門的功能需求，在地方政府職能不斷擴(kuò)張的情況下，只能通過雇用“編外人員”來解決正式人員不足的問題⑨，而地方財(cái)政軟約束為政府機(jī)構(gòu)雇用編外人員提供了方便⑩。在此基礎(chǔ)上，科層組織內(nèi)部市場(chǎng)化為政府機(jī)構(gòu)“雇傭群體”的擴(kuò)張創(chuàng)造了機(jī)會(huì)􀃊􀁉􀁓，政府利用合同外包、購買服務(wù)等市場(chǎng)機(jī)制制造了“影子雇員”。放寬視野，“官吏分途”及其當(dāng)代延續(xù)是中國科層組織的重要特征。當(dāng)前，地方治理人事結(jié)構(gòu)中的雇傭群體接近于歷史上的“吏”，且是決定地方和基層治理績效高低的重要因素。

　　可見，“混合性”是中國科層組織的重要特征。臨時(shí)工現(xiàn)象具有深厚的歷史淵源及制度依據(jù)。中國科層組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重要特征是運(yùn)用準(zhǔn)官僚和半正式行政，實(shí)現(xiàn)了“集權(quán)的簡約治理”􀃊􀁉􀁗。通俗而言，正式人員與臨時(shí)工在科層組織內(nèi)部并存共生，他們事實(shí)上具有上下級(jí)關(guān)系，卻因身份不同而相互區(qū)隔。這種混合結(jié)構(gòu)是權(quán)威體系具有靈活性的制度基礎(chǔ)􀃊􀁉􀁘，是行政內(nèi)包和外包關(guān)系組合的結(jié)果􀃊􀁉􀁙。

　　事實(shí)上，臨時(shí)工是諸多政府行為策略選擇的基礎(chǔ)。以“半正式行政”為議題的文獻(xiàn)，雖未明確提及臨時(shí)工，其經(jīng)驗(yàn)材料卻表明半正式人員在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用􀃊􀁉􀁚。既有研究較為充分地解釋了臨時(shí)工產(chǎn)生的原因，以及臨時(shí)工在塑造“混合型”科層組織中的關(guān)鍵作用。不過，也有一個(gè)核心問題未得到充分解釋，即臨時(shí)工對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言是把雙刃劍，它雖提高了行政靈活性，卻帶來了行政風(fēng)險(xiǎn)。那么，政府機(jī)構(gòu)如何在提高組織效率的同時(shí)規(guī)避臨時(shí)工帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)?本文將從行政調(diào)適性的視角，來推進(jìn)“混合型”科層組織運(yùn)作機(jī)制的討論。

　　調(diào)適性是政治體系制度化水平的重要指標(biāo)。概言之，調(diào)適性是后天獲得的組織性，是適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力􀃊􀁉􀁛。具體到政府治理模式中，行政調(diào)適性的另一個(gè)說法是彈性化政府，是指政府及其機(jī)構(gòu)有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)􀃊􀁊􀁒。簡言之，行政調(diào)適性追求的原則有二：制宜原則與適應(yīng)原則。前者指的是政府機(jī)構(gòu)能夠因人、因地、因時(shí)、因事而制宜;后者則指政府機(jī)構(gòu)能適應(yīng)環(huán)境變遷，有合適的備選方案可供選擇􀃊􀁊􀁓。轉(zhuǎn)化為組織與環(huán)境的關(guān)系，這兩個(gè)原則是指：第一，政府機(jī)構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有彈性;第二，政府外部行為具有適應(yīng)性。湯普森(JamesThompson)指出，從環(huán)境不確定性的應(yīng)對(duì)機(jī)制來看，組織會(huì)在技術(shù)內(nèi)核與環(huán)境之間建立緩沖區(qū)，以保護(hù)組織內(nèi)核免受干擾􀃊􀁊􀁔。

　　如果將臨時(shí)工置于分析中心，可見臨時(shí)工處于“混合型”科層組織中正式人員與組織環(huán)境間的緩沖區(qū)，它們之間形成了相對(duì)穩(wěn)定的同心圈結(jié)構(gòu)。這一理想型的同心圈結(jié)構(gòu)，具有彈性化政府的潛在特點(diǎn)：組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)機(jī)制具有可選擇性、人事管理富有彈性，以及治理方法具有臨時(shí)性特征􀃊􀁊􀁕。

　　換言之，臨時(shí)工制度讓“混合型”科層組織獲取了自我保護(hù)功能和環(huán)境親和力，可謂是行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)。基于這一認(rèn)識(shí)，本文將結(jié)合B縣巡防大隊(duì)臨時(shí)工現(xiàn)象的實(shí)證研究，嘗試運(yùn)用行政調(diào)適性視角對(duì)“混合型”科層組織的運(yùn)作機(jī)制展開分析。具體而言，本文主要分四個(gè)部分展開論述：第一，“混合型”科層組織形成的原因。在中國，政府機(jī)構(gòu)經(jīng)常處在“不可退出的談判”情境中􀃊􀁊􀁖，其對(duì)行政調(diào)適性的要求更高。

　　有效識(shí)別、排除組織風(fēng)險(xiǎn)是行政調(diào)適性的前提，而臨時(shí)工在完成“維穩(wěn)”任務(wù)方面具有一定優(yōu)勢(shì)。臨時(shí)工是一個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象，也就意味著“混合性成了科層組織的內(nèi)在特征。第二，“混合型”科層組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。在行政調(diào)適性的視角下，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)是有效治理的障礙􀃊􀁊􀁗。因此，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的可選擇性及人事管理富有彈性，是行政調(diào)適性的主要特征。“混合型”科層組織建立了可選擇性的“一套人馬、兩塊牌子”的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

　　第三，“混合型”科層組織的策略選擇。“混合型”科層組織的策略選擇既可能是被動(dòng)適應(yīng)組織環(huán)境變化以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，也可能是出于積極主動(dòng)地改造組織環(huán)境以更好地完成組織任務(wù)。無論出于什么目的，臨時(shí)工主導(dǎo)的半正式行政都是策略選擇之一。第四，“混合型”科層組織的合法化機(jī)制。組織生存除了需要物質(zhì)資源和技術(shù)信息外，還需要得到社會(huì)的認(rèn)可、接受和信任􀃊􀁊􀁘。

　　“混合型”科層組織之所以具有行政調(diào)適性，是因?yàn)榕R時(shí)工制度具有復(fù)雜的制度譜系，它使得政府機(jī)構(gòu)一方面遵循了制度趨同規(guī)律，保留了科層制內(nèi)核;另一方面又援引了多重合法性資源，在科層組織體系中獲得了較為穩(wěn)定的地位。

　　二、“混合型”科層組織中的臨時(shí)工現(xiàn)象

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及政府改革的推進(jìn)，政府機(jī)構(gòu)面臨環(huán)境不確定性帶來的挑戰(zhàn)。公安機(jī)關(guān)工作人員是街頭官僚，因其工作界面在“街頭”，面臨著比其他政府機(jī)構(gòu)更為復(fù)雜的工作環(huán)境，包括組織資源的匱乏，公民需求的無限性和多樣性，以及公眾對(duì)他們工作期望的沖突與不確定性􀃊􀁊􀁙。如全國公安機(jī)關(guān)一樣，B縣公安局的組織風(fēng)險(xiǎn)主要源自其街頭行政過程，包括技術(shù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、組織環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及組織內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層面。

　　受第四次警務(wù)革命的影響，全國公安系統(tǒng)于20世紀(jì)90年代開啟了從靜態(tài)警務(wù)向動(dòng)態(tài)警務(wù)的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提前警務(wù)、巡邏與刑偵相結(jié)合􀃊􀁊􀁚。根據(jù)形勢(shì)需要，B縣公安局于2002年建立了110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)，并組建了巡警大隊(duì)，以此作為一級(jí)接處警單位(派出所因而變成二級(jí)接處警單位)。110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)公開對(duì)社會(huì)承諾“四有四必”，即有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)􀃊􀁊􀁛。因110報(bào)警平臺(tái)使得“警察距離民眾只有一個(gè)電話的距離”，民眾無論何時(shí)何地總可以找到警察，且警察對(duì)大部分難題都會(huì)采取措施􀃊􀁋􀁒，非警務(wù)活動(dòng)急劇增加。B縣110報(bào)警平臺(tái)每年接警量在1000件左右，其中90%是非警務(wù)活動(dòng)􀃊􀁋􀁓。

　　然而，巡警大隊(duì)當(dāng)時(shí)只有8名民警，實(shí)行24小時(shí)值班制，每班4人。按照110接處警規(guī)定，每次出警需2人一組。這意味著，巡警大隊(duì)只能發(fā)揮接處警職能，且極限是同時(shí)處理2個(gè)警情，根本不能司職巡邏，也無法應(yīng)對(duì)如此之多的非警務(wù)活動(dòng)。B縣公安局內(nèi)部流傳著一個(gè)反復(fù)上演的關(guān)于110民警接處警的經(jīng)典故事。可見，巡警大隊(duì)建立后，B縣公安機(jī)關(guān)街頭行政環(huán)境的不確定性增加了。第一，狀態(tài)不確定性。B縣公安機(jī)關(guān)未能預(yù)知110報(bào)警平臺(tái)將導(dǎo)致非警務(wù)活動(dòng)劇增，以及分級(jí)接處警機(jī)制所帶來的部門協(xié)調(diào)困難等狀況。

　　第二，效應(yīng)不確定性。B縣公安機(jī)關(guān)缺乏對(duì)街頭行政環(huán)境變化與動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施之間復(fù)雜因果關(guān)系的相關(guān)知識(shí)——“四有四必”承諾本意是為了提高公安機(jī)關(guān)的合法性，改善街頭行政環(huán)境，但可能適得其反，增加群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的依賴性，提高街頭行政風(fēng)險(xiǎn)。B縣公安機(jī)關(guān)未能預(yù)期的是，街頭行政環(huán)境的變化已對(duì)動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施產(chǎn)生了負(fù)面影響，群眾滿意度反而降低了。

　　第三，回應(yīng)不確定性。在改革過程中出現(xiàn)了諸多不確定性因素的情況下，B縣公安機(jī)關(guān)很難準(zhǔn)確判斷其動(dòng)態(tài)警務(wù)改革措施的結(jié)果與效用。這導(dǎo)致地方政府很難下決心及時(shí)解決問題，除非上級(jí)政府追責(zé)。街頭行政環(huán)境不確定性的增加，直接增加了B縣公安機(jī)關(guān)的組織風(fēng)險(xiǎn)。一是“110報(bào)警服務(wù)臺(tái)+巡警大隊(duì)”的動(dòng)態(tài)警務(wù)模式，改變了B縣公安工作的技術(shù)環(huán)境，工作任務(wù)更重、現(xiàn)場(chǎng)處置更難。

　　面對(duì)這一變化，民警顯得左右為難。如案例所示，不撤退意味著警力內(nèi)耗;撤退又可能導(dǎo)致群眾不滿。二是復(fù)雜的制度環(huán)境讓公安工作受到更大制約。警務(wù)改革讓“公安局該管的管不了，不該管的卻管了”􀃊􀁋􀁕。公眾質(zhì)疑甚為普遍。這導(dǎo)致B縣在2006年全省公眾安全感測(cè)評(píng)中列倒數(shù)第一，為社會(huì)治安重點(diǎn)整治縣。B縣縣委、縣政府因此受到嚴(yán)厲問責(zé)􀃊􀁋􀁖。

　　三是公安機(jī)關(guān)組織內(nèi)部控制更為困難。巡警屬于街頭官僚，擁有自由裁量權(quán)且事實(shí)上具有政策制定能力。接處警民警在判斷案件性質(zhì)、決定處置措施的時(shí)候，具有高度自主性;再加上巡警大隊(duì)和派出所之間存在協(xié)調(diào)問題，雖是普通的警務(wù)活動(dòng)，也容易因措施不當(dāng)而制造組織危機(jī)。

　　為化解非警務(wù)活動(dòng)劇增帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)，2007年B縣作了兩個(gè)決定：一是年初掀起打黑除惡行動(dòng)，摧毀了盤踞縣城多年的兩個(gè)惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙.;二是為加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作，于6月組建了專職治安巡防隊(duì)。B縣巡防大隊(duì)當(dāng)年即招聘了63名專職治安巡防隊(duì)員，同時(shí)調(diào)入4名民警充實(shí)巡警大隊(duì)。巡防大隊(duì)的法人單位為縣社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室(以下簡稱“縣綜治辦”)，但由公安局巡警大隊(duì)對(duì)其進(jìn)行日常管理和使用。至此，B縣公安局成建制地組建了巡防大隊(duì)，臨時(shí)工現(xiàn)象凸顯出來，公安機(jī)關(guān)也事實(shí)上具有“混合型”科層組織的特征。

　　三、“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)的可選擇性

　　從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，行政調(diào)適性的基本設(shè)想是在政府內(nèi)部采用具有可選擇性的結(jié)構(gòu)機(jī)制，以取代傳統(tǒng)部門和機(jī)構(gòu)。B縣巡防大隊(duì)(巡警大隊(duì))實(shí)行的“一套人馬、兩塊牌子”，在我國政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織中甚為普遍。它具有組織外形化特征，既表現(xiàn)為正式結(jié)構(gòu)與實(shí)際運(yùn)作不盡一致的組織“分離”􀃊􀁌􀁒，還進(jìn)一步表現(xiàn)為兩種組織類別并存共生􀃊􀁌􀁓。

　　據(jù)此，B縣巡防大隊(duì)(巡警大隊(duì))是兼有兩個(gè)組織類別，且呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征的“混合型”科層組織。首先，它兼具兩個(gè)組織類別：一方面，巡警大隊(duì)在機(jī)構(gòu)屬性上屬于行政單位，是正式組織;另一方面，巡防大隊(duì)則屬于“群眾性組織”，是半正式組織。其次，兩者的結(jié)合呈現(xiàn)雙層結(jié)構(gòu)特征：一方面，采用一套領(lǐng)導(dǎo)班子(包括大隊(duì)長、教導(dǎo)員及副大隊(duì)長)，3名班子成員均來自巡警大隊(duì)，這意味著巡警大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和干警代表公安局領(lǐng)導(dǎo)著巡防大隊(duì);另一方面，兩者在職能、人員、經(jīng)費(fèi)等方面合二為一，在實(shí)際工作中巡警大隊(duì)和巡防大隊(duì)又是相互配合的關(guān)系。

　　在街面警務(wù)活動(dòng)中，B縣巡防大隊(duì)的主要職能有治安巡邏、接處警和防處突等，這都依賴于巡警與巡防隊(duì)員的相互配合，形成了相對(duì)穩(wěn)定的工作模式。在實(shí)際運(yùn)作中，巡警實(shí)施正式權(quán)威，掌握現(xiàn)場(chǎng)控制權(quán);巡防隊(duì)員服從巡警命令，開展輔助工作。這一工作模式的形成，得益于兩個(gè)組織機(jī)制：首先，民警帶班制。B縣巡防大隊(duì)共設(shè)2個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)又分2個(gè)班(早班、晚班)，實(shí)行24小時(shí)輪班制。每天由1個(gè)巡防中隊(duì)在街面巡邏，分別由2個(gè)輪值民警司職“帶班”。在接處警工作中，巡防隊(duì)員承擔(dān)了辦案民警“輔助警力”的角色;在日常巡邏中，民警反而退居二線，只對(duì)巡防隊(duì)員進(jìn)行管理、考核，他們之間是“管理警察”與“街面警察”的關(guān)系􀃊􀁌􀁔。

　　可見，在民警帶班制下，民警與巡防隊(duì)員事實(shí)上具有上下級(jí)關(guān)系，帶班民警對(duì)巡防隊(duì)員擁有管理權(quán);同時(shí)，他們又是相對(duì)平等的分工合作的關(guān)系，街面警務(wù)活動(dòng)的開展依賴于巡警和巡防隊(duì)員的職能分工。其次，內(nèi)勤/外勤角色分工。B縣巡防大隊(duì)在實(shí)際運(yùn)作過程中，將處于不同等級(jí)、部門的工作人員統(tǒng)一部署在內(nèi)勤和外勤這兩個(gè)崗位上。

　　組織任務(wù)的完成依賴于內(nèi)勤和外勤的相互配合，內(nèi)勤負(fù)責(zé)下達(dá)任務(wù)，調(diào)配行政資源以及工作督查;外勤負(fù)責(zé)執(zhí)行任務(wù)。其中，大隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)基本上屬于內(nèi)勤，主要職責(zé)是規(guī)劃巡防業(yè)務(wù)，如制定巡防路線、催繳群防群治費(fèi)、制定工作制度，只有在遇到重大警情時(shí)才需到達(dá)現(xiàn)場(chǎng);帶班民警兼有內(nèi)勤和外勤角色，沒有警情時(shí)只負(fù)責(zé)調(diào)配、督查巡防隊(duì)員的巡邏工作，出現(xiàn)警情時(shí)則需現(xiàn)場(chǎng)處置;巡防隊(duì)員則擔(dān)任外勤角色，負(fù)責(zé)日常街面巡邏，協(xié)助民警控制現(xiàn)場(chǎng)。

　　四、“混合型”科層組織行為的策略選擇

　　在行政調(diào)適性的框架內(nèi)，臨時(shí)性治理方法既包括富有彈性的人事制度，又包括富有實(shí)驗(yàn)性的公共政策。換言之，臨時(shí)性治理方法意味著政府機(jī)構(gòu)并不墨守成規(guī)，而是根據(jù)行政環(huán)境調(diào)配合適的勞動(dòng)力，采取合適的策略選擇。對(duì)于“混合型”科層組織而言，僅僅是防止臨時(shí)工濫權(quán)并不夠，更重要的是在復(fù)雜的環(huán)境中完成各種組織任務(wù)。B縣巡防大隊(duì)是當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)的“窗口”。

　　它是公安局110一級(jí)接處警單位，且日常工作司職治安巡邏，長期面臨復(fù)雜的、無法標(biāo)準(zhǔn)化與程序化的街頭工作環(huán)境。這使得巡警和巡防隊(duì)員具有鮮明的街頭官僚特征：他們充分運(yùn)用自由裁量權(quán)，發(fā)展出一套適合自身工作情境的策略行動(dòng)，事實(shí)上具有政策制定能力􀃊􀁍􀁕。

　　五、結(jié)論與討論

　　盡管臨時(shí)工加重了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等官僚病;在極端情況下，還因其濫用職權(quán)危及政府公信力。但是，對(duì)B縣巡防大隊(duì)的實(shí)證研究表明，“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)及其實(shí)際運(yùn)作方式，在一定程度上避免了臨時(shí)工濫權(quán)現(xiàn)象，并使得政府機(jī)構(gòu)在回應(yīng)復(fù)雜技術(shù)和制度環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)中具備了某種調(diào)適能力。“混合型”科層組織的行政調(diào)適性與編制硬約束、財(cái)政軟約束等制度性因素一道，塑造了臨時(shí)工這個(gè)制度化了的行政現(xiàn)象。

　　自20世紀(jì)80年代以來，彈性化政府成為西方政府改革的方向之一，其主要做法是通過建立具有可選擇性的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)、彈性化的人事管理制度，以及臨時(shí)性治理方法等措施，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的調(diào)適性。這一改革方向也在近年來中國行政體制改革中有所體現(xiàn)。在某種程度上，諸如“一套人馬、兩塊牌子”這樣的具有選擇性特征的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及臨時(shí)工所代表的彈性化人事管理制度及臨時(shí)性治理方法，并非科層組織異類，符合人們對(duì)“政府未來的治理模式”的預(yù)期。

　　B縣巡防大隊(duì)的組織分析說明，臨時(shí)工勾連了政府間上下級(jí)關(guān)系的彈性化結(jié)構(gòu)以及政府機(jī)構(gòu)因應(yīng)環(huán)境變化而采取的“策略選擇”，可謂是中國科層組織行政調(diào)適性的組織基礎(chǔ)之一。具體而言，“混合型”科層組織的行政調(diào)適性主要源自于三個(gè)組織機(jī)制。首先，在科層制內(nèi)核與組織環(huán)境之間建立緩沖區(qū)和保護(hù)帶。通過建立“一套人馬、兩塊牌子”的“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有選擇性。政府機(jī)構(gòu)在回應(yīng)改革風(fēng)險(xiǎn)及外部環(huán)境復(fù)雜性的過程中，可以在正式結(jié)構(gòu)及實(shí)際運(yùn)作方式之間轉(zhuǎn)換，從而保證政府職能的正常履行。

　　其次，建立了一套有效的“混合型”科層組織行為的策略選擇機(jī)制。在科層制行政主導(dǎo)之外，臨時(shí)工承擔(dān)的半正式行政職能為處理復(fù)雜且難以處置的街頭事務(wù)提供了增選機(jī)制，為政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”及改善街頭行政環(huán)境提供了策略選擇。再次，通過合法性建構(gòu)，在地方治理體系中獲得穩(wěn)定的組織地位。

　　概言之，“混合型”科層組織為政府機(jī)構(gòu)援引了多重制度資源，使之符合某種“制度儀式”，增強(qiáng)了對(duì)復(fù)雜制度環(huán)境的適應(yīng)能力。據(jù)此，臨時(shí)工現(xiàn)象之所以長期、穩(wěn)定存在，既非政府有意推諉的結(jié)果，亦非單純的編制硬約束和財(cái)政軟約束相結(jié)合的政策產(chǎn)物，而是政府機(jī)構(gòu)行政調(diào)適性的制度化結(jié)果。那些組織機(jī)制健全的“混合型”科層組織，不僅有能力克服臨時(shí)工可能帶來的組織風(fēng)險(xiǎn)，還可以發(fā)揮臨時(shí)工的環(huán)境親和力，更為有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)。

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　　摘要：從宏觀上來看，自十八大以后，全國上下大力開展反腐敗斗爭，積極構(gòu)建親清政商關(guān)系，同時(shí)深化推進(jìn)簡政放權(quán)、供給側(cè)改革，釋放市場(chǎng)活力。經(jīng)過近幾年的努力，我國在全球金融形勢(shì)較為嚴(yán)峻、人口老齡化日益凸顯、國內(nèi)內(nèi)需增長乏力的多重因素影響下，仍然保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，這是舉世矚目的成績，值得總結(jié)與探索。