在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，大都市區(qū)逐漸成為了經(jīng)濟(jì)活動的載體，大都市區(qū)治理也開始從單一向多元化發(fā)展，而在實際發(fā)展中也面臨著一些制約因素，大都市區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要打破政府、市場、社會等多個利益主體，從而走出治理困境，為此文章中提出以行政管理體制改革為突破點，建立大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加快發(fā)展跨區(qū)域的社會組織，推動公共服務(wù)市場化改革，發(fā)揮大都市區(qū)傳統(tǒng)文化的整合作用，推動大都市區(qū)實現(xiàn)健康可持續(xù)的發(fā)展。

　　[關(guān)鍵詞]大都市區(qū),城市治理,完善機(jī)制

　　隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市化的加速推進(jìn)，碎片化的區(qū)域政府開展集體行動顯得越來越有必要，通過跨邊界治理減少區(qū)域發(fā)展的外部性也越來越成為共識。在此背景下，大都市區(qū)越來越成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動的主要載體和城市化的主流空間形態(tài)。

　　大都市區(qū)是大都市發(fā)展過程中隨著集聚輻射效應(yīng)擴(kuò)散而形成的更高階段的空間形態(tài)，是城市群(都市帶)的基本構(gòu)成單元。大都市區(qū)與大都市、城市群在人口規(guī)模、行政關(guān)系、空間、功能聯(lián)系等方面存在差別，它在治理過程中需要構(gòu)建起適應(yīng)其特點的有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。大都市區(qū)的良性治理是大都市突破行政邊界實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也為城市群的協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。研究大都市區(qū)治理面臨的制約因素及優(yōu)化路徑，既是對現(xiàn)有大都市治理理論的有益補(bǔ)充，也對實現(xiàn)更大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

　　一、大都市區(qū)概念辨析

　　1910年，美國在人口統(tǒng)計中最早定義和使用了“大都市區(qū)”(MetropolitanDistrict)的概念，其是由中心城市(具有10萬以上人口規(guī)模，或人口密度達(dá)到150人/平方英里)及其周邊鄰接地區(qū)(不少于10英里)共同組成的地區(qū)。[1](P404)

　　在隨后的一個世紀(jì)里，這個概念先后經(jīng)歷了“標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)”(StandardMetropolitanArea，1949)、“標(biāo)準(zhǔn)大都市統(tǒng)計區(qū)”(StandardMetropolitanStatisticalArea，1959)、“大都市區(qū)統(tǒng)計區(qū)域”(MetropolitanStatisticalArea，1983)、“大都市區(qū)”(MetropolitanArea，1990)、“核心基礎(chǔ)統(tǒng)計區(qū)”(CoreBasedStatisticalArea，2000)、大都市統(tǒng)計區(qū)(MetropolitanStatisticalArea，2003)等多次調(diào)整。[2]

　　(P304-306)英國、加拿大、德國、日本等國家也都出現(xiàn)類似概念，如加拿大的“國情調(diào)查大都市區(qū)”(CensusMetropolitanArea)，英國的“標(biāo)準(zhǔn)大都市勞動區(qū)”(StandardMetropolitanLabourArea)，德國的“城市區(qū)域”(Stadtregion)，澳大利亞的“國情調(diào)查擴(kuò)展城市區(qū)”(CUEUD)，等等。[3](P50-57)盡管美國關(guān)于大都市區(qū)概念經(jīng)歷多次調(diào)整，各國對大都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)也各有不同，但關(guān)于大都市區(qū)的核心內(nèi)涵是相對一致的，基本上都認(rèn)為大都市區(qū)是由中心城市以及與其有著密切經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系的鄰接地區(qū)組合而成的地理區(qū)域，它不是行政單元，而是一個功能區(qū)域，反映的是經(jīng)濟(jì)中心、經(jīng)濟(jì)腹地以及兩者之間的密切關(guān)系。

　　大都市區(qū)不等同于大都市。大都市是“具備一定人口規(guī)模(不少于200萬人)，由具有行政統(tǒng)屬關(guān)系的一系列地方政府組成的在一定范圍內(nèi)相對統(tǒng)一地履行公共管理和服務(wù)職能，并在特定區(qū)域發(fā)揮重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等功能的大城市”[4](P90-95)，它是由實體地域、行政地域和功能地域三個維度構(gòu)成的統(tǒng)一體，是存在明確行政邊界和統(tǒng)屬關(guān)系的城市。

　　大都市區(qū)超出了大都市的行政邊界，是個相對動態(tài)的概念。大都市區(qū)也有別于城市群、都市帶。城市群、都市帶是國內(nèi)學(xué)者對Megalopolis的譯名，1957年由法國地理學(xué)家戈特曼首次提出，盡管叫法不同，但基本上都認(rèn)為Megalopolis是以大都市區(qū)為基本構(gòu)成單元，以若干大城市為核心并與周邊地區(qū)保持較強(qiáng)交互作用和密切聯(lián)系的巨型城市化區(qū)域。[3](P50-57)盡管大都市區(qū)包含于城市群、都市帶，但大都市區(qū)強(qiáng)調(diào)的是大都市與其周邊鄰接地區(qū)形成緊密聯(lián)系的有機(jī)整體，而城市群、都市帶強(qiáng)調(diào)的是由多個大都市及大都市區(qū)共同組成的更松散的城市空間，是城市化發(fā)展到更高階段的一種空間形態(tài)。

　　由此可見，大都市區(qū)是區(qū)別于大都市和城市群(都市帶)的一種空間形態(tài)，三者在人口規(guī)模、行政關(guān)系、功能、空間聯(lián)系等方面存在明顯差別。盡管優(yōu)化治理是三者共同關(guān)注的核心問題，但治理模式應(yīng)有所不同。在現(xiàn)行體制下，大都市區(qū)治理不能遵循大都市政府作為單一治理主體的傳統(tǒng)做法，也不能參考城市群(都市帶)目前這種較為松散的治理模式，而要突破行政邊界與功能邊界不一致的制約，既要處理好不同隸屬關(guān)系的地方政府之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)政府與市場、社會等多元治理主體的關(guān)系，進(jìn)而為城市群(都市帶)的協(xié)同治理提供基礎(chǔ)。

　　二、大都市區(qū)治理的內(nèi)涵及演變

　　(一)治理主體：從一元化向多元化轉(zhuǎn)變

　　在早期的地區(qū)治理過程中，“全能型政府”的存在導(dǎo)致政府手中集中了大量的權(quán)力和資源，形成了一元化的治理模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加快，政府規(guī)模的擴(kuò)張并未提升政府能力，與此同時，在城市組團(tuán)發(fā)展過程中，大都市區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會活動具有擴(kuò)散性、跨區(qū)域性，這與具有邊界性的政府治理活動產(chǎn)生了明顯沖突，急需要一種新的治理理念來適應(yīng)這種新的發(fā)展需求。隨著發(fā)達(dá)國家公共管理改革運動的實踐，以多中心治理為核心理念的新公共管理主義逐漸興起。

　　多中心治理既不同于集權(quán)治理又不同于分權(quán)治理，它有利于為多個主體提供機(jī)會從而組建起多元治理結(jié)構(gòu)。大都市區(qū)一般由多個層級的行政區(qū)域組成，僅靠政府力量直接管理大都市區(qū)發(fā)展事務(wù)是乏力的。從本質(zhì)上而言，大都市區(qū)所在的區(qū)域是經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非一般意義上的行政區(qū)域，這種經(jīng)濟(jì)區(qū)域在行政權(quán)能配置上是稀缺的，其治理效率和水平的提高需要不同主體共同發(fā)揮作用，通過政府與企業(yè)、社會組織、公眾等其他力量共同組成治理的主體并尋求多元合作來完成，從而形成多元化的大都市區(qū)治理體系。

　　(二)區(qū)域認(rèn)同：從分立向融合轉(zhuǎn)變

　　思想觀念的統(tǒng)一有利于實現(xiàn)集體行動的合作共贏，而這種合作共贏的心理基礎(chǔ)就是形成一致認(rèn)同感，具體說跨區(qū)域治理理念的實質(zhì)就是建立對市場原則和公共利益的一致認(rèn)同。由于經(jīng)濟(jì)活動所需的資源稟賦在空間上并非呈勻質(zhì)狀態(tài)分布，區(qū)域間在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平和發(fā)展能力方面存在異質(zhì)性，導(dǎo)致大都市區(qū)內(nèi)的發(fā)展不平衡。大都市區(qū)治理的各個主體之間達(dá)成共識進(jìn)而采取有效的協(xié)調(diào)手段就成為解決這一問題的關(guān)鍵所在。比如，大都市區(qū)的建設(shè)和發(fā)展會涉及行政區(qū)劃特別是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等小行政單元上的調(diào)整，必然會帶來在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、同城待遇、公共服務(wù)等諸多方面的波動，這就要求必須摒棄行政區(qū)劃分割產(chǎn)生的地方保護(hù)主義并達(dá)成共識。

　　“合則兩利，分則兩敗”。融合發(fā)展的理念已成為大都市區(qū)協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)，推動各個區(qū)域內(nèi)的治理主體從個體分立的本位意識向集體融合的良好預(yù)期轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)各個主體參與大都市區(qū)共建的積極性，使跨區(qū)域發(fā)展中產(chǎn)生的整體利益與局部利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系得到妥善解決。因此，大都市區(qū)的治理首先應(yīng)通過各種方式加深人們對大都市區(qū)融合發(fā)展理念的理解和共識，讓各種利益相關(guān)的主體都能得到大都市區(qū)一體化發(fā)展帶來的利益平衡，進(jìn)而實現(xiàn)多向互動、共生共贏。

　　(三)權(quán)力關(guān)系：從單向度到多維度轉(zhuǎn)變

　　協(xié)調(diào)區(qū)域多元主體的利益關(guān)系是大都市區(qū)治理的關(guān)鍵所在，其實質(zhì)是各個主體的權(quán)力如何分配，而權(quán)力分配關(guān)系的不平衡主要是因為行政區(qū)劃分割造成的。行政區(qū)劃是跨區(qū)域治理的地域性束縛，它帶來明顯的行政分割效應(yīng)。在我國現(xiàn)有的行政區(qū)劃管理體制下，一定區(qū)域自上而下被劃分為省級、地級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級這樣多個層次的行政區(qū)域，不同層次的行政區(qū)域其權(quán)力和職能都有所不同，區(qū)域治理遵循較為嚴(yán)格的等級管理和行政區(qū)劃管理。

　　隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷趨于一體化，行政單元呈現(xiàn)出多樣化和區(qū)域化特點，導(dǎo)致權(quán)力運行從單向度的集權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度的離散模式。原來主要由政府組織掌握的權(quán)力資源，逐漸向政府、市場、社會和公眾等多個主體流動，多個權(quán)力主體之間形成了博弈、協(xié)商、契約及合作的伙伴關(guān)系，進(jìn)而推動形成了網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　大都市區(qū)作為功能區(qū)域而非行政區(qū)域，就需要打破現(xiàn)有行政區(qū)劃和管理體制造成的分割狀態(tài)，實現(xiàn)不同層級的政府組織之間、職能部門之間、政府與社會組織之間、政府與企業(yè)之間通過全面的權(quán)力交疊或嵌套，最終實現(xiàn)在多元協(xié)商合作機(jī)制作用下的大都市區(qū)共建共治。因此，大都市區(qū)治理中的各權(quán)力主體必須轉(zhuǎn)變認(rèn)知理念，在各種權(quán)力博弈和利益爭奪過程中跳出各自的狹隘立場，從大都市區(qū)利益最大化的本質(zhì)要求出發(fā)，形成一種合理分權(quán)、利益共享、協(xié)調(diào)融合、順應(yīng)市場、效能并存的跨區(qū)域治理架構(gòu)。

　　三、大都市區(qū)治理面臨的制約因素分析

　　(一)政府之間的零和博弈產(chǎn)生合作困境

　　各層級政府作為大都市區(qū)治理中的核心主體，協(xié)調(diào)好府際關(guān)系是治理的關(guān)鍵所在。府際關(guān)系主要涉及財政資源分配、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等方面內(nèi)容，其協(xié)調(diào)實質(zhì)就是明確各層級政府的權(quán)責(zé)利。我國自改革開放以來，各級政府機(jī)構(gòu)的分權(quán)一般都可以歸結(jié)為兩個層面，即財權(quán)(財政權(quán)力)和事權(quán)(行政管理權(quán)力)的分配。

　　這兩種權(quán)力都涉及到資源分配，比如財政稅收的分配、行政審批權(quán)限的劃分，等等，也都具有較明顯的區(qū)域?qū)�向��。比如，在現(xiàn)行的稅收返還制度下，稅收收入高的行政區(qū)域獲得稅收返還自然就高，這些財力相對充裕的發(fā)達(dá)地區(qū)一定程度上不愿意被財力不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)“拖累”。在財權(quán)事權(quán)劃分不明確的環(huán)境下，即便是發(fā)達(dá)地區(qū)想通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，但因欠發(fā)達(dá)地區(qū)財力不足發(fā)展滯后，也會導(dǎo)致其沒有能力承接來自發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，而使整個大都市區(qū)內(nèi)很難形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈條。

　　大都市區(qū)政府之間的另一個合作困境，就是行政壁壘。行政壁壘是指政府相關(guān)部門利用行政權(quán)力干預(yù)或限制潛在利益主體進(jìn)入特定領(lǐng)域所形成的一種障礙。[5](P64-67)某一行政區(qū)域內(nèi)的政府部門為了實現(xiàn)本地區(qū)利益的最大化而實行地區(qū)封鎖，形成地方保護(hù)甚至?xí)��?dǎo)致政府間的惡性競爭，企業(yè)發(fā)展包含了較為明顯的地方政府經(jīng)濟(jì)行為，使區(qū)域間的資源無法實現(xiàn)最優(yōu)配置。

　　比如，大都市區(qū)內(nèi)各個行政區(qū)域普遍存在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，各個行政區(qū)域各自為政，片面追求“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系，或者都形成了自己的“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”，你有你的市場，我有我的市場，市場分割問題比較突出，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、重復(fù)建設(shè)以及資源浪費。

　　如果沒有與之相配套的完善的行政體制，經(jīng)濟(jì)活動就仍會受到行政權(quán)力的制約和影響，市場在資源配置中的主導(dǎo)地位就很難確立，企業(yè)競爭就會變成各政府之間的競爭甚至出現(xiàn)政府企業(yè)化或者企業(yè)政府化現(xiàn)象。[6](P61-66)我國的現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，企業(yè)特別是國有企業(yè)的空間擴(kuò)張在很大程度上會被地方政府干預(yù)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速推進(jìn)，這種行政壁壘或惡性競爭導(dǎo)致的決策行為和經(jīng)濟(jì)活動會帶來越來越嚴(yán)重的低效率，進(jìn)而演變?yōu)橹萍s大都市區(qū)一體化發(fā)展的巨大障礙。

　　(二)政府與市場的雙失靈產(chǎn)生治理低效率

　　在市場經(jīng)濟(jì)活動中，政府能夠作為市場的有益補(bǔ)充從而提高資源配置效率需要滿足三個條件：科學(xué)、合理、規(guī)范、民主的決策;對決策具有完全的執(zhí)行能力;政府的價值目標(biāo)是公共利益最大化而不是私人利益最大化。[7](P123-125)然而，在現(xiàn)實中這三個條件很難完全同時滿足，導(dǎo)致出現(xiàn)政府越位或缺位等政府失靈現(xiàn)象。政府越位就是在資源配置過程中，本應(yīng)由市場機(jī)制來決定的領(lǐng)域反而被政府行為取代。

　　比如，前文提到的行政壁壘，就是政府部門利用行政權(quán)力人為干預(yù)市場的一種政府越位現(xiàn)象。政府缺位就是政府對屬于其責(zé)任范圍內(nèi)的管理領(lǐng)域沒有承擔(dān)應(yīng)有的管理責(zé)任。最典型的政府缺位就是制度缺位。大都市區(qū)建設(shè)在我國還處于起步階段，迄今為止鮮有大都市區(qū)(圈)像大倫敦都市區(qū)、紐約大都市區(qū)等地區(qū)一樣，在區(qū)域規(guī)劃、資源分配、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各個方面有詳細(xì)而明確的制度安排。政府缺位還表現(xiàn)在跨區(qū)域的公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

　　比如，最低工資標(biāo)準(zhǔn)高的行政區(qū)域更能夠吸引人才，反之則吸引力較低，標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一限制了人才的流動;還有一些毗鄰行政區(qū)域本應(yīng)該修建連通兩地的道路，但由于雙方積極性不一致，可能會出現(xiàn)一方的路已修到行政區(qū)邊界而另一方遲遲未開工建設(shè)。政府失靈的成因在于激勵與約束機(jī)制的缺失，這種缺失導(dǎo)致地方政府作為一個利益集團(tuán)在追求自身利益最大化與公共利益最大化之間產(chǎn)生沖突，亦即“經(jīng)濟(jì)人”與“行政人”兩種角色的沖突。

　　就市場失靈來看，外部性、壟斷行為、公共產(chǎn)品、信息不對稱、經(jīng)濟(jì)周期等，都會導(dǎo)致資源配置扭曲從而產(chǎn)生區(qū)域協(xié)調(diào)治理的低效率。首先，跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者生態(tài)資源環(huán)境的開發(fā)利用等都會產(chǎn)生外部性問題。在區(qū)域一體化背景下，大都市區(qū)被視為一個有機(jī)整體，不管這種外部性產(chǎn)生正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng)，也不管是獲得私人收益還是社會效益，成本與收益的不對等都會造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)低效率。

　　一個典型的例子就是河流流域治理問題。處在同一流域的上游地區(qū)如果在河流附近布局了高污染產(chǎn)業(yè)，肯定會對下游地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)生影響。為了一體化發(fā)展，上游地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上就需要謹(jǐn)慎選擇，因為失去產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會帶來的損失，需要大都市區(qū)內(nèi)上下游地區(qū)共同承擔(dān)，所以說大都市區(qū)內(nèi)生態(tài)共治是必然選擇。

　　其次，從空間上看，大都市區(qū)內(nèi)各地區(qū)的要素資源稟賦存在差別，在市場機(jī)制的作用下，要素會本能地流向能帶來更高效率的區(qū)域，導(dǎo)致出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，這與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是相悖的，也是一種“市場失靈”。另外，區(qū)域內(nèi)的壟斷行為，不論是經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生的市場分割還是行政壟斷導(dǎo)致的封鎖現(xiàn)象，都會對區(qū)域統(tǒng)一、有效的市場格局的形成產(chǎn)生阻礙，進(jìn)而加劇各方利益沖突。

　　(三)社會組織發(fā)展緩慢，參與機(jī)制不健全

　　由于價值觀念、經(jīng)濟(jì)支配能力等方面的差異，一定區(qū)域內(nèi)的每個人的需求偏好各不相同，進(jìn)而分化為有著多元化利益訴求的主體，如果僅靠政府來平衡協(xié)調(diào)這些多元化的利益訴求顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨著新公共管理主義的蓬勃發(fā)展，政府、市場與社會公眾之間的關(guān)系發(fā)生了顯著變化，政府的公共服務(wù)職能趨向市場化，公共政策愈發(fā)民主化，公共權(quán)力逐漸去中心化。在這種趨勢下，公眾開始更多地參與到治理當(dāng)中，以人與人之間互信合作為基礎(chǔ)的社會組織(也稱第三部門)開始獨立于政府與市場之外逐漸崛起，成為大都市區(qū)治理主體中強(qiáng)有力的一極，成為解決政府和市場雙失靈的有效途徑。

　　比如，在大都市區(qū)的合作機(jī)制還不健全的情況下，很多時候需要跨區(qū)域的商會或者行業(yè)協(xié)會的溝通和互動，通過信息的交流推動資源要素的合理流動，進(jìn)而推動整個區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從相互競爭向互補(bǔ)共贏轉(zhuǎn)變。再如，大都市區(qū)內(nèi)地緣相近，同根同源的文化根基推動形成了諸如宗親會、藝術(shù)團(tuán)、研究會、老鄉(xiāng)會等跨行政區(qū)域的民間團(tuán)體，這些組織的頻繁互動在大都市區(qū)一體化過程中能夠起到很好的宣傳和潤滑劑作用。另外，一些民間組織還能夠在推動形成大都市區(qū)一體化的制度安排方面起到作用，如美國紐約大都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃最開始就是由私人組成的“紐約區(qū)域規(guī)劃委員會”提出并逐漸被政府吸收采納的。[8](P75-81)

　　四、完善大都市區(qū)治理機(jī)制的路徑思考

　　(一)建立大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

　　城市學(xué)家L.芒福德指出：“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)力的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)。”[9](P45-52)構(gòu)建大都市區(qū)治理的有效機(jī)制，就是要通過權(quán)力再分配，引導(dǎo)跨區(qū)域的各個利益主體從競爭走向合作，實現(xiàn)“零和博弈”向“正和博弈”的轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)跨區(qū)域發(fā)展主體的整體行動力和綜合競爭力。[10](P21-25)如果在權(quán)力、職責(zé)、資金等要素上加以保障，適當(dāng)集權(quán)對快速形成大都市區(qū)協(xié)調(diào)治理的新秩序?qū)⒎浅Ｓ行А?/p>

　　從宏觀層面加強(qiáng)整個大都市區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能夠從根本上最大限度地減少區(qū)域保護(hù)壁壘。因此，有必要從大都市區(qū)全局利益出發(fā)，建立如“大都市區(qū)管理委員會”“大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會”“大都市區(qū)發(fā)展一體化辦公室”等類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向就是平衡大都市區(qū)各個行政區(qū)域的利益關(guān)系，實現(xiàn)大都市區(qū)整體利益的最大化;其主要職能就是制定如合作愿景、規(guī)劃章程、發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀層面的行動綱領(lǐng)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個主體在跨區(qū)域合作過程中產(chǎn)生的利益矛盾，對地區(qū)間合作、基礎(chǔ)設(shè)施對接、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等涉及區(qū)域整體利益的相關(guān)資源進(jìn)行優(yōu)化配置及指導(dǎo)。

　　這個組織機(jī)構(gòu)可以分設(shè)幾個專業(yè)領(lǐng)域的委員會，以使其運轉(zhuǎn)更加高效有序，比如基礎(chǔ)設(shè)施一體化委員會、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化委員會，等等。為保證協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，必須要有大都市區(qū)各成員共同的上級(一般為省級)政府層面的正式肯定和執(zhí)行權(quán)力，并從正式的法律法規(guī)制度上加以明確。同時，這種組織機(jī)構(gòu)要具有一定權(quán)力和其他資源，以解決以往國內(nèi)一些為了區(qū)域發(fā)展而組建的“市長協(xié)調(diào)會”“部門聯(lián)席會議”等組織的功能疲軟。

　　可以借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗和做法，由大都市區(qū)內(nèi)各級政府共同成立發(fā)展基金，根據(jù)合作領(lǐng)域和財政能力計算各自應(yīng)承擔(dān)的基金繳納比例，并在明確職能的基礎(chǔ)上賦予協(xié)調(diào)組織分配發(fā)展基金的最終決定權(quán)。發(fā)展基金以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，其主要用途應(yīng)該是：支持大都市區(qū)內(nèi)基本公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化建設(shè)項目，特別要加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金傾斜力度;支持影響大都市區(qū)整體發(fā)展的項目，如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理，等等;支持能夠推動大都市區(qū)各個主體合理分工的重大產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。

　　(二)加快發(fā)展跨區(qū)域的社會組織

　　隨著專業(yè)化和分工的不斷深化，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等民間社會組織的作用對降低城市合作的交易成本非常必要。推動協(xié)會、宗親會、研究會、論壇等跨區(qū)域、獨立性強(qiáng)的社會組織發(fā)展，鼓勵更多的社會力量廣泛參與到大都市區(qū)治理中，逐步形成信息集散中心和良性的對話談判機(jī)制。這既有利于政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有效實施協(xié)調(diào)措施，又能夠補(bǔ)充和監(jiān)督其協(xié)調(diào)職能。社會組織的成員至少要包含以下三類：(1)對地區(qū)發(fā)展實踐有著深入研究的專家學(xué)者尤其本土專家學(xué)者，這一群體提出的意見和建議對未來大都市區(qū)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義;(2)大都市區(qū)域內(nèi)的各行業(yè)企業(yè)代表，這一群體對未來大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化最為敏感;(3)普通市民代表，這一群體作為大都市區(qū)一體化發(fā)展的最終受益者，有權(quán)利表達(dá)其利益訴求，這也是大都市區(qū)發(fā)展成效與市民需求匹配與否的關(guān)鍵。社會組織的主要功能在于推動政府之間以及政府與公眾之間的交流合作，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。

　　通過各種思想碰撞后發(fā)揮出群體性智慧，最終就大都市區(qū)發(fā)展問題達(dá)成共識并提供決策咨詢，或者發(fā)現(xiàn)在跨區(qū)域治理和跨界融合發(fā)展過程中的關(guān)鍵問題并提供創(chuàng)新模式和解決方案。通過改革和破除社會組織特別是行業(yè)協(xié)會的地域限制，創(chuàng)新社會組織登記管理制度，為社會組織在大都市區(qū)內(nèi)開展服務(wù)活動提供相對寬松的制度環(huán)境，加快完善社會互動需求與市場利益訴求的表達(dá)機(jī)制和通道，從而形成由各種利益集團(tuán)共同參與、正式組織與非正式組織相互補(bǔ)充并能夠體現(xiàn)社會各個群體意志的新型治理模式。

　　(三)健全和完善行政管理體制

　　在區(qū)域一體化背景下，區(qū)域發(fā)展須打破行政邊界的約束，城市區(qū)域化或者區(qū)域城市化現(xiàn)象會日趨顯現(xiàn)，大都市區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能的交叉融合的強(qiáng)化必然要求行政功能的交叉融合。當(dāng)前，我國的大都市區(qū)還處于形成階段，城市化加速和城市空間不斷向外拓展是必然趨勢，為了降低無謂的區(qū)域內(nèi)耗和資源的重復(fù)性浪費，有必要對大都市區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過整合大都市區(qū)內(nèi)的各級政府的職能，同時擴(kuò)大區(qū)域市場運作空間，實現(xiàn)大都市區(qū)運行效率的提升。一般而言，調(diào)整行政區(qū)劃可以通過兼并(比如撤縣設(shè)區(qū))、合并(比如縣、市、區(qū)合并重組)、提高行政級別(比如將一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為區(qū)或者縣升格為地級市等)。[11](P53-56)

　　另外，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量相對很多發(fā)達(dá)國家而言還相對較低，大都市區(qū)內(nèi)的中心城市大多還屬于“弱核牽引”的狀態(tài)。有必要拉大中心城市框架，整合更大區(qū)域范圍內(nèi)的要素資源，增強(qiáng)其輻射帶動能力，同時適當(dāng)合并一些發(fā)展?jié)摿Σ淮�、面積較小的行政區(qū)域，實現(xiàn)大都市區(qū)中心城區(qū)由“小區(qū)制”向合理適度的“大區(qū)制”轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)中心城區(qū)的功能區(qū)優(yōu)化和整個大都市區(qū)承載能力的提升。同時，要逐步構(gòu)建一種緊密的大都市區(qū)雙層次行政管理模式。

　　這種行政管理模式是對現(xiàn)有的“市管縣”模式的改造，與歐美發(fā)達(dá)國家的雙層制管理模式不同，它注重劃分大都市區(qū)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、各層級政府之間的權(quán)責(zé)利。在此模式下，政府要把管理的重點放在產(chǎn)業(yè)、教育、住房、社會福利、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，而一些重大領(lǐng)域的規(guī)劃管理職能，如跨區(qū)域交通、水利、城市規(guī)劃、土地利用等，都由大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，同時在縣(市、區(qū))政府內(nèi)明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)，兩級政府的財稅根據(jù)職能劃分確定來源。

　　這種模式有利于大都市區(qū)能夠擺脫原有行政區(qū)劃等級的限制，營造一種兼顧公平和效率的協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，行政區(qū)劃的調(diào)整和管理模式的創(chuàng)新必須適應(yīng)政府職能和區(qū)域治理變革的趨勢，以防止在大都市區(qū)內(nèi)形成新的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

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　　推薦期刊：城市規(guī)劃期刊是國內(nèi)發(fā)行量最大、最權(quán)威的城市規(guī)劃刊物，先后榮獲住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家新聞出版總署的多次嘉獎，是國家中文核心期刊、中國科技核心期刊、中國人文社會科學(xué)核心期刊、建設(shè)部優(yōu)秀期刊一等獎等。