摘要：本文對(duì)與電子文件歸檔和電子檔案管理相關(guān)的“單軌制”“雙軌制”“單套制”“雙套制”等概念進(jìn)行了梳理與辨析，主張采用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的概念，并介紹了電子文件“電子化歸檔”的浙江經(jīng)驗(yàn)。

　　關(guān)鍵詞：電子文件,電子檔案,“電子化歸檔”,“電子化管理”,“單軌制”,“雙軌制”,“單套制”,“雙套制”

　　在電子文件歸檔和電子檔案管理的理論研究和工作實(shí)踐中，“單套制”和“單軌制”、“雙套制”和“雙軌制”這些概念常常交織在一起，扯不清、理還亂，甚至混為一談、雞同鴨講，極易引人誤解。筆者主張采用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的概念，以便更加準(zhǔn)確清晰地表達(dá)相關(guān)概念的本意，避免認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位或誤解。本文討論的電子文件“電子化歸檔”是指電子文件僅以電子形式歸檔，電子檔案“電子化管理”是指電子檔案的收、存、管、用全流程僅以電子形式運(yùn)行。

　　1相關(guān)概念辨析

　　“軌”是針對(duì)業(yè)務(wù)流程、工作流程而言的，“套”是針對(duì)記錄方式、載體形式而言的。“軌”是原因、是基礎(chǔ)，“套”是結(jié)果、是影響，一般來說，業(yè)務(wù)工作流程的“單軌制”或“雙軌制”決定了文件歸檔和檔案管理的“單套制”或“雙套制”。

　　1.1“單軌制”和“雙軌制”

　　“單軌制”指僅基于紙質(zhì)形式或僅基于電子形式的業(yè)務(wù)工作和檔案工作流程，僅基于紙質(zhì)形式的流程，可以稱為“紙質(zhì)單軌制”;僅基于電子形式的流程，可以稱為“電子單軌制”。“雙軌制”則指同時(shí)應(yīng)用電子和紙質(zhì)形式運(yùn)轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)工作和檔案工作流程。“單軌制”“雙軌制”事實(shí)上分成兩段，前段是指基于電子形式或紙質(zhì)形式的業(yè)務(wù)工作流程，如果僅基于電子文件或僅基于紙質(zhì)文件的業(yè)務(wù)工作流程，可以稱為“前單軌制”，而同時(shí)應(yīng)用電子文件和紙質(zhì)文件作為工具的業(yè)務(wù)工作流程，則可以稱為“前雙軌制”。

　　后段是指檔案工作流程，對(duì)同一“活動(dòng)”形成的記錄僅以紙質(zhì)形式或僅以電子形式進(jìn)行歸檔、保存和管理的，可以稱為“后單軌制”;對(duì)同一“活動(dòng)”形成的記錄同時(shí)以紙質(zhì)形式和電子形式進(jìn)行歸檔、保存和管理的，可以稱為“后雙軌制從“單軌制”“雙軌制”應(yīng)用的范圍來分析，“單軌制”“雙軌制”又可分為“大”“中”“小”三個(gè)層面。“大”層面是指社會(huì)層面的，指從國家或社會(huì)的范圍來看，是應(yīng)用電子形式，還是電子、紙質(zhì)形式并用，我們可以稱之為“大單軌制”或“大雙軌制”。“中”層面是指機(jī)構(gòu)、行業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)用娴墓ぷ鬟\(yùn)行管理模式是“單軌制”還是“雙軌制”，即一個(gè)單位、一個(gè)行業(yè)或某個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域僅以電子形式保障工作運(yùn)行，還是同時(shí)使用電子、紙質(zhì)形式保障工作運(yùn)行，我們可以稱之為“中單軌制”或“中雙軌制”。

　　“小”層面是指具體業(yè)務(wù)層面的文件運(yùn)行管理模式是“單軌制”還是“雙軌制”，即一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)是用電子形式辦理，還是同時(shí)使用電子、紙質(zhì)兩種形式辦理，我們可以稱之為“小單軌制”或“小雙軌制”。從實(shí)踐角度看，從“雙軌制”到“電子單軌制”的轉(zhuǎn)型，必然首先發(fā)端于具體業(yè)務(wù)層面，再拓展到單位層面，延伸至某一行業(yè)、領(lǐng)域，最后覆蓋到全社會(huì)。當(dāng)然，社會(huì)層面從“雙軌制”到“電子單軌制”的轉(zhuǎn)型是一個(gè)相對(duì)長期的過程，而且也不存在絕對(duì)意義上的“電子單軌制”，所謂社會(huì)層面的“電子單軌制”只是指僅用電子形式開展業(yè)務(wù)的方式在社會(huì)上已占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。

　　1.2“單套制”和“雙套制”

　　“單套制”是指采用單一載體類型(僅以紙或僅以電子)進(jìn)行文件歸檔、檔案移交和長期保存的方式。根據(jù)載體類型不同，又可以分為紙質(zhì)“單套制”和電子“單套制”，本文所講“單套制”僅指電子“單套制”。“雙套制”并不是一個(gè)有了電子文件之后才誕生的新名詞，在不同的時(shí)期、基于不同的視角，具有不同的含義[1]。

　　“雙套制”有以下幾種情形：一是指紙質(zhì)文件“雙套(份)”歸檔，一套保存、一套備查;二是指紙質(zhì)檔案一套移交進(jìn)館、一套留存形成機(jī)構(gòu)利用;三是將紙質(zhì)檔案加工成縮微品，實(shí)行“雙套”保存和利用;四是將紙質(zhì)檔案進(jìn)行數(shù)字化掃描，制作一套數(shù)字化副本，實(shí)行“雙套”移交、保存和利用;五是電子文件歸檔時(shí)，不僅生成一套電子檔案，同時(shí)制作一套紙質(zhì)檔案(實(shí)質(zhì)上是副本)，后續(xù)實(shí)行“雙套制”保存、管理和利用。本文討論的“雙套制”是指最后一種情形，即在電子環(huán)境下同時(shí)采用電子和紙質(zhì)(或縮微品)兩種載體形式進(jìn)行文件歸檔、檔案移交和長期保存。

　　1.3電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“

　　電子化管理”與上述概念的關(guān)系對(duì)上述概念進(jìn)行梳理辨析可以看出，電子文件“電子化歸檔”實(shí)際上就是指電子文件歸檔僅以電子形式實(shí)施“單軌制”歸檔操作、實(shí)行“單套制”歸檔保存;電子檔案“電子化管理”則是指對(duì)電子檔案僅以電子形式實(shí)行“單套制”移交保存、“單軌制”運(yùn)行管理。在電子時(shí)代，使用電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”這兩個(gè)概念，有利于我們從“單套制”和“單軌制”、“雙套制”和“雙軌制”這些概念的交織糾結(jié)中解脫出來，澄清一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，進(jìn)一步凝聚共識(shí)。

　　2電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”漸行漸近

　　2.1理論研究層面漸成共識(shí)

　　近年來，理論界對(duì)于電子文件和電子檔案單雙套、單雙軌問題的研究持續(xù)走熱，主張電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”，或者主張電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單軌制”運(yùn)行，這些觀點(diǎn)逐漸成為主流。“單套制”“單軌制”漸成共識(shí)的另一個(gè)重要標(biāo)志是第九屆“中國電子文件管理論壇”。2018年12月，在國家電子文件管理部際聯(lián)席會(huì)議辦公室的指導(dǎo)下，由中國人民大學(xué)電子文件管理研究中心主辦、中國檔案學(xué)會(huì)和電子文件管理推進(jìn)聯(lián)盟協(xié)辦的主題為“從雙軌到單軌——國家信息化戰(zhàn)略背景下的電子文件管理”的第九屆“中國電子文件管理論壇”在中國科技會(huì)堂舉行。

　　此次論壇在推進(jìn)電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單軌制”運(yùn)行管理方面達(dá)成了廣泛共識(shí)。正如國家檔案局副局長、中央檔案館副館長付華在致辭中所說：“當(dāng)前追求的目標(biāo)是文件以電子形式產(chǎn)生就僅僅以電子形式來保存，這是一個(gè)很重要的主題。這一主題反映了檔案事業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)，隨著認(rèn)識(shí)的深入、技術(shù)的發(fā)展和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的完善，單軌制離我們?cè)絹碓浇?rdquo;[2]。

　　2.2政策法規(guī)層面已然破冰

　　近年來，從地方到國家相繼出臺(tái)了一批富有改革精神的政策法規(guī)，支持電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”。如《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》(GB/T18894-2016)刪除了原標(biāo)準(zhǔn)中總則4.5條有關(guān)“雙套制”歸檔的規(guī)定。2017年3月，浙江省人民政府頒布的《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》(省政府令354號(hào))第三十三條規(guī)定“各級(jí)行政機(jī)關(guān)可以單獨(dú)采用電子歸檔形式，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”。2018年10月，國家檔案局發(fā)布第13號(hào)令公布《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》，其中第三十六條第二款規(guī)定“滿足本規(guī)定第五章規(guī)定且不具有永久保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的電子文件，以及無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”。

　　2018年12月，國家檔案局發(fā)布第14號(hào)令對(duì)《電子公文歸檔管理暫行辦法》(國家檔案局令第6號(hào))作出修改，將第七條修改為“符合國家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”。

　　2.3工作實(shí)踐層面“星火燎原”

　　近年來，許多地方的檔案部門勇于改革創(chuàng)新，積極開展電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的實(shí)踐探索，取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。2014年6月，以政務(wù)為主體、服務(wù)為主線，作為全省統(tǒng)一架構(gòu)、五級(jí)聯(lián)動(dòng)的電子政務(wù)平臺(tái)——浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)正式上線。2015年，浙江省檔案局依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)在省建設(shè)廳開展行政審批電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理新模式。2017年4月，省檔案局召開“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作部署會(huì)，在全省范圍內(nèi)部署推廣政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“電子化歸檔”工作。

　　2015年，中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開始開展電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理模式探索。2016年11月，浦東新區(qū)召開自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)電子文件歸檔和電子檔案“單套制”管理復(fù)制推廣會(huì)，在整個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)全面推廣實(shí)施[3]。2018年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》(國辦發(fā)〔2018〕45號(hào))提出了“研究制訂政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范，推動(dòng)開展相關(guān)試點(diǎn)，逐步消除電子化歸檔的法規(guī)制度障礙”的明確要求，標(biāo)志著政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的電子文件“電子化歸檔”工作將在全國范圍推廣。

　　在不久前召開的第九屆“中國電子文件管理論壇”上，有更多的地方和單位介紹了有關(guān)電子文件“電子化歸檔”和電子檔案“電子化管理”的做法和經(jīng)驗(yàn)。這里既有國家機(jī)關(guān)、也有事業(yè)機(jī)構(gòu)，既有國有企業(yè)、也有民營企業(yè)，既有檔案系統(tǒng)內(nèi)的、更有系統(tǒng)外的，可見這方面的實(shí)踐在我國已是遍地開花，漸有“燎原之勢(shì)”[4]。

　　3電子文件“電子化歸檔”的浙江實(shí)踐

　　3.1“最多跑一次”改革倒逼“電子化歸檔”2016年底，浙江首次提出“最多跑一次”改革，主要是依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“一網(wǎng)通辦、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”的政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)讓企業(yè)和群眾到政府辦事“最多跑一次”的行政目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”的目標(biāo)，需要兩個(gè)重要的支撐：一是政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上辦理，讓群眾和企業(yè)可以通過網(wǎng)絡(luò)提交申請(qǐng)材料，不必一定跑到現(xiàn)場辦事;二是打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，群眾和企業(yè)不用再東奔西跑去打印各種證明、重復(fù)提交各種材料，前者與電子文件歸檔模式相關(guān)，后者與電子檔案共享利用相關(guān)。全流程網(wǎng)上辦理，意味著政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)形成的主要是電子文件，必然涉及電子文件歸檔問題。如果采取電子、紙質(zhì)形式“雙套制”歸檔的模式，不僅會(huì)增加行政成本、降低行政效率，甚至?xí)��?dǎo)致政務(wù)服務(wù)窗口人員要求群眾和企業(yè)多次提供紙質(zhì)材料，進(jìn)而影響“最多跑一次”改革的成效。

　　事實(shí)上，在“最多跑一次”改革啟動(dòng)初期，浙江省檔案部門并沒有明確提出“電子化歸檔”的要求，但是隨著改革的深入，電子文件“雙套制”歸檔的做法已成為明顯的阻礙，實(shí)行政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“電子化歸檔”勢(shì)在必行。開展“最多跑一次”事項(xiàng)“電子化歸檔”，不僅有助于將改革的成果記錄、固化下來，更有助于倒逼各地、各部門審批服務(wù)的電子化、在線化，從而成為“最多跑一次”改革的重要基礎(chǔ)支撐。

　　3.2全面梳理配置“最多跑一次”事項(xiàng)歸檔范圍這是解決“歸什么”的問題。明確歸檔范圍是推進(jìn)“最多跑一次”事項(xiàng)“電子化歸檔”的前提和基礎(chǔ)。“最多跑一次”事項(xiàng)(即政務(wù)服務(wù)事項(xiàng))包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政檢查、其他行政權(quán)力和公共服務(wù)。各行政機(jī)關(guān)職能不同，其履行的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)也差別很大，不同政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的辦理流程、辦理所需材料、辦結(jié)形成材料都存在較大差異，因此“最多跑一次”事項(xiàng)歸檔范圍的制定與文書類歸檔范圍的制定不同，同時(shí)需要在歸檔平臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)配置，所以不可能只制定一份通用的歸檔范圍規(guī)定，必須一個(gè)事項(xiàng)制訂一個(gè)歸檔范圍。

　　“最多跑一次”事項(xiàng)歸檔范圍的制定流程為：由各行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)部門在本單位權(quán)力清單和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，梳理各行政權(quán)力事項(xiàng)申請(qǐng)、受理、辦理、辦結(jié)等過程形成的電子文件，參考國家有關(guān)文件材料歸檔范圍和保管期限的規(guī)定，制定本單位行政審批電子文件的歸檔范圍和保管期限表;各行政機(jī)關(guān)的檔案部門匯總并形成本單位的歸檔范圍和保管期限表;由法規(guī)部門審核補(bǔ)充;各事項(xiàng)歸檔范圍和保管期限表并報(bào)同級(jí)檔案行政主管部門審核確定。

　　截至2018年底，41家省級(jí)行政機(jī)關(guān)700個(gè)事項(xiàng)都完成了行政審批事項(xiàng)文件材料歸檔范圍與保管期限表的審批，并在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)建平臺(tái)歸檔模塊完成歸檔參數(shù)配置。全省各市、縣(市、區(qū))已通過歸檔范圍和保管期限表審核的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)有14萬多個(gè)。

　　3.3確定“最多跑一次”事項(xiàng)“電子化歸檔”模式這是解決“怎么歸”的問題。如前文所述，業(yè)務(wù)流程“軌”與歸檔模式的“套”是相互聯(lián)動(dòng)、相互影響的，業(yè)務(wù)流程的單雙軌一定程度上決定了歸檔模式的單雙套。在“最多跑一次”改革進(jìn)程中，實(shí)際情況更為復(fù)雜，從總體上看，“最多跑一次”改革的業(yè)務(wù)流程在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)是“單軌制”和“雙軌制”并行的。具體到某一“最多跑一次”事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程，既有“單軌制”的，也有“單軌制”和“雙軌制”交織在一起的。即從整個(gè)業(yè)務(wù)流程看，既有以紙質(zhì)形式運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，又有以電子形式運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，總體上是“雙軌制”;但再細(xì)化到某個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，既有僅以電子形式辦理或僅以紙質(zhì)形式辦理的“單軌制”，又有同時(shí)運(yùn)用紙質(zhì)、電子形式辦理的“雙軌制”。

　　浙江省檔案局(館)在進(jìn)行了大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探索實(shí)施了“單軌單套制”和“雙軌單套制”相結(jié)合的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件“電子化歸檔”模式。一是實(shí)行政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“一網(wǎng)通辦”全流程在線受理審批的，采取電子文件“單軌單套制”歸檔模式;二是當(dāng)前“一窗通辦”辦理窗口接受紙質(zhì)申請(qǐng)材料的，采取網(wǎng)上審批事項(xiàng)的紙質(zhì)申請(qǐng)材料以紙質(zhì)形式歸檔、電子審批材料以電子形式歸檔的“雙軌單套制”歸檔模式，這種歸檔模式的基本思路是：政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理階段以紙質(zhì)載體形式受理或形成的應(yīng)歸檔材料，可通過數(shù)字化掃描等方式補(bǔ)充上傳，采用電子形式歸檔。

　　對(duì)于不適宜數(shù)字化或者數(shù)字化掃描確有難度的，可在檔案行政管理部門審查同意的前提下以紙質(zhì)形式歸檔。在這種歸檔模式下，所有歸檔的材料都只有單套，或是紙質(zhì)，或是電子的。這種“電子化歸檔”模式有效避免了行政審批材料電子、紙質(zhì)重復(fù)歸檔的問題，提高了辦事效率，同時(shí)也順應(yīng)了“最多跑一次”改革“讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”的要求。在“最多跑一次”改革的現(xiàn)實(shí)背景下，采取這兩種歸檔模式同時(shí)并存作為過渡，并向全程網(wǎng)上辦理的電子文件“單軌單套制”歸檔模式并軌發(fā)展。

　　3.4保障“電子化歸檔”的完整性這是解決“歸得好”的問題。采取“雙軌單套制”歸檔模式存在的最大問題是如何保障歸檔材料的完整性。由于所有的歸檔材料通過紙質(zhì)和電子兩種途徑(雙軌制)分別歸檔，這兩種途徑之間如何做好平衡，確保所有紙質(zhì)材料已通過實(shí)體歸檔途徑歸檔，電子文件通過系統(tǒng)歸檔為解決這個(gè)問題，在電子文件辦結(jié)預(yù)歸檔系統(tǒng)設(shè)計(jì)時(shí)，系統(tǒng)設(shè)置了歸檔參數(shù)配置模塊，針對(duì)每個(gè)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，按照歸檔范圍和保管期限表配置該事項(xiàng)的歸檔范圍和保管期限。

　　在歸檔配置表中，特別增加了歸檔必要性(必要/非必要)、歸檔形式(電子歸檔/紙質(zhì)歸檔)、歸檔分組(組一/組二/組三/依此類推，如行政許可受理通知書和不予受理決定書為一組，一組文件只可能產(chǎn)生一件，歸檔也只有一件)三個(gè)字段。配置完成后，在對(duì)存檔信息包進(jìn)行完整性檢測時(shí)，僅對(duì)以電子形式歸檔的材料的完整性進(jìn)行檢測。同樣，在實(shí)體歸檔時(shí)，也僅對(duì)需要實(shí)體歸檔的材料進(jìn)行完整性檢查。需要注意的是，歸檔配置要隨著政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“網(wǎng)辦率”的提高和流程簡化優(yōu)化等情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，以確保政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“電子化歸檔”的完整性。

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