摘要:我國農地流轉早在20世紀80年代就已經提出,歷經了20多年的實踐,逐步形成了以農村土地集體所有制為核心,家庭聯產承包責任制為基礎,農民自愿為前提的農地流轉大格局。本文主要對我國農地流轉現狀進行總結和分析,明晰農地流轉中存在的問題,并針對這些問題提出政策性建議,旨在規范我國農地流轉市場,促進我國土地的可持續利用。

　　關鍵詞:論文發表網,行政管理職稱論文,農地流轉,內部流轉,城市流轉,現實,政策

　　農地流轉是實現我國農業產業化、規模化、現代化的必經之路。建立一個健康、穩定、快速發展的農地流轉市場,對促進農業結構調整,增加農民收入,具有重要現實意義。

　　1農地流轉

　　1.1農地流轉概念

　　農地作為特殊的商品,除了具有一般商品流轉特性外,其流轉形式與流轉內容有其特殊的一面。加之,農地具有空間的不可移動性,這就決定了農地流轉的實質是農地使用權的更替以及農地利用方式的轉變。

　　1.2農地流轉分類

　　由于農地流轉對象、流轉方法、流轉價格以及流轉政策的不同,不同的學者有不同的分類方法:

　　根據權利的轉出者與接受者是否在一個組織范圍內,可以將其分為初次內部流轉和初次外部流轉,初次內部流轉還可以分為再次內部流轉和再次外部流轉(孫佑海,2001)。根據流轉主體的不同將農用地流轉分為集體內農戶之間的農用地流轉、農戶與集體之間的農用地流轉、不同集體農戶之間的農用地流轉、農戶與其他經濟組織或個人之間的農用地流轉的不同形式(李燕瓊,2002)。

　　本文根據農地流轉后用途是否改變,把農地流轉劃分為農地內部流轉和農地城市流轉,并對其特點作簡要分析。

　　1.3農地內部流轉

　　農地內部流轉是不改變農地農業用途前提下農地資源在農地使用者之間的流轉。其實質是使用權的轉移,而不是用途的轉換(康雄華、張安錄,2008)。集體農用地在承包經營后,土地使用權人對土地擁有占有、使用、收益、處分等權利。土地使用權人為了一定的目的,可以將其取得的土地使用權再次轉移,即通過轉讓、出租、入股、抵押、互換、繼承等方式將土地使用權流轉給他人,并簽訂合同。他人根據合同的規定,在允許的范圍內使用土地。

　　我國早在20世紀40年代就出現了以土地租賃、買賣的方式而進行農地內部流轉,但由于生產力不足、流轉規模小、發生概率低等原因一直未受到關注。直到20世紀80年代末,隨著城市化和農業產業化的快速發展,規模經營的理念逐步被人們所接受,農民兼業化現象日益普遍,租賃制、兩田制、股份制等形式陸續出現,農地內部流轉現象更加普遍。

　　目前我國農地內部流轉有以下特征:①流轉規模小,多為親戚代耕或鄰里間轉讓,流轉后土地集中度依然較低;②城鄉結合部以及經濟發達地區的流轉活動活躍,而農村腹地及經濟欠發達地區流轉活動較少;③集體強制流轉行為仍十分普遍,流轉合同不規范甚至缺失。

　　1.4農地城市流轉

　　在城市發展過程中,城市土地需求者通過經濟手段或者行政手段將城市附近農村土地轉變為城市土地,以滿足城市土地需求的過程(張安錄,2000)。在西方市場經濟國家,農地城市流轉主要通過土地所有權的轉移和土地利用方式的轉變而實現,而且是前者先于后者,完全由市場機制運作,是一種經濟手段(黃烈佳,2007)。由于我國特殊的政治體制和基本國情,我國主要通過轉變土地利用方式,以農地征收的形式完成農地城市流轉的。

　　具體方法:國家為了社會公共利益的需求,在對農村集體經濟組織及其成員進行補償后,依法把農業用地轉用為集體建設用地,后對集體建設用地所有權進行變更,使其成為國有建設用地,用于城市住宅和公共設施、商業、工礦及軍事用途,是一種行政手段。

　　無論在發達國家還是在發展中國家,農地城市流轉是城市發展的一個正常組成部分(Lockeretz,1989;Yeh and Li,1999)。但是,農地城市流轉會直接導致大量農地的流失、糧食產量下降、農村勞動力過剩、城鄉人口結構變化、自然生態景觀的破壞等。其主要特點有:①流轉的農地在地域上多集中于城鄉經濟生態結合部;②流轉的農地大多為生態價值高的優質農地;③農地城市流轉較大程度上受城市化進程的影響。

　　2農地流轉現實

　　隨著我國城市進程的加快,集體土地存量日益緊張,農地已不再是單純的生產資料,其資產價值逐漸突顯,交易也越來越頻繁。但由于農地流轉沒有納入統一的土地市場,其自發性也引起了許多問題,如隨意占用耕地并出讓、出租用于非農建設,用地權屬不清、政府強制流轉引起糾紛等,造成了大量的優質農地資產流失,不但擾亂了土地市場的正常秩序,也嚴重威脅了我國的糧食生產安全。

　　2.1農地產權和收益權不清晰

　　首先,我國農地為集體所有,而集體的概念范圍廣,使得農地產權主體無法具體落實到個人身上,加之部分集體組織違規操作,對農用地“三年一小調,五年一大調”,甚至隨意“征收”農地,這就影響了農民對土地收益的預期,從而影響了農民對土地的投入。

　　其次,由于農民維權意識淡薄以及相關法律的模糊,流轉收益往往由鄉、村或村民小組統一支配,常被挪用于其它項目建設,最終能到農民手中的只有一部分甚至是一紙空文。雖然2003年開始實施的《中華人名共和國農村土地承包法》以及2008年頒布的《物權法》都明確了對農地所有權的保護,以及穩定承包權和保護農民的合法權益,但在實際執行過程中,仍是問題層出、困難重重。

　　2.2農地流轉規模不大,流轉地域不均衡

　　2006年全國農村土地流轉面積370.08萬hm2,占家庭承包耕地總面積的4.57%,2007年全國流轉面積占承包耕地面積的5.20%,截至2008年 8月底,全國農村土地流轉面積為0.07億hm2,占家庭承包耕地總面積的8.70%(伍業兵,2009)。雖然流轉面積逐年增加,但總體上流轉規模不大。且農地流轉多發生在二、三產業比較發達,農民非農就業和收入較穩定,社會保障制度較為完善的沿海發達地區,而欠發達地區的農民由于就業無路、社保無份,依舊保持著高度的土地依存性,對土地仍有特殊的保根情結,較少流轉土地,形成了流轉地域不均衡的局面。

　　2.3流轉信息不暢通,法律制度相對滯后

　　目前,我國農地流轉價格評估機制缺失,相關的公正、仲裁等中介機構不健全,缺少一個連貫的、網絡式的服務體系,造成買賣雙方的信息堵塞,限制了農地流轉速度、規模及區域范圍,提高了交易的成本。同時也易引起政府部門的尋租行為,造成交易的不公正。我國目前的《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》都對土地流轉的相關內容進行了一定程度的規范。但土地流轉中產生的矛盾和糾紛遲遲得不到解決,流轉過程具有較大的隨意性和不規范性都足以說明,我國目前關于土地流轉的法律遠遠滯后于政策、行政法規、司法解釋。

　　3農地流轉的政策選擇

　　3.1健全農地內部流轉機制,建立集體土地等級和價格體系,保護和促進農地內部流轉市場的發育

　　流轉過程中,價格是至關重要的因素,它體現了所有權人、使用權人及政府等各方的合法權益。建立一套完整的土地價格體系,可以規范土地市場、穩定地價,切實保護農民的利益。目前,我國農地流轉價格的確定主要以“同權、同價”或參照國有土地基準地價和分等定級成果按比例定價的形式。

　　筆者認為,根據集體土地流轉市場發育情況,應盡快對集體土地進行分等定級,客觀評估后建立與經濟發展相適應的價格體系,以保護集體土地流轉交易雙方的合法權益,引導集體土地市場規范運作、健康發育。

　　3.2完善農地城市流轉中失地農民安置政策,建立農民土地保有權制度,為推進城市化進程創造有利條件

　　穩定的非農工作及收益和完備的社會保障是農民愿意流轉土地的先決條件,要促進農地流轉市場發育、加快城市化進程,就要降低農民失地的風險,實現農民的充分就業,確保收入的不斷增加。具體應包括:第一,集體土地實行國有化轉制流轉,需保留部分可經營生產的土地,作為農民流轉后的生活保障;第二,保護農民的收益分配自主權,確保農民失地后得到合理的安置補償;第三,強化失地農民社會保障體系,鼓勵失地農民非農就業。

　　3.3合理定位政府在農地流轉市場中的作用,建立土地流轉監測系統,為優化配置土地資源、合理規劃農地流轉提供科學依據

　　農地流轉是個動態過程,最終目的是在政府的引導下,農民依法、有序的流轉土地。為實現這一過程中,我們應該利用“3S”等一系列的高科技手段對農地流轉進行動態監測,及時掌握農地流轉數量、流轉價格、流轉方式,建立農地流轉數據庫,探尋農地流轉的規律,為耕地保護、土地可持續利用、土地質量評價和分等定級以及規劃修編等提供真實、科學的參考數據,實現農地流轉的信息化、科學化、市場化。

　　總之,政府要充分把握農民特殊的土地情結,形成農地流轉的總體規劃思路,不斷創新農地流轉制度和形式,在切實保障農民根本權益的前提下,使農地流轉成為農民、政府增收的契機。

　　參考文獻:

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