摘 要：隨著社會的不斷發展，公路工程之間的競爭會不斷的加劇，造價管理是提高公路工程施工企業競爭力的一個重要前提，做好公路工程造價管理將有重要的現實意義。但是，公路建設項目的造價問題已經引起社會公眾越來越廣泛的關注，各級交通運輸主管部門越來越意識到造價管理問題將影響公路建設的健康可持續發展。本文主要對目前的公路工程造價管理的問題、原因進行探討，并提出了改進的對策。

　　關鍵詞：公路工程,造價管理,問題,原因

　　1 我國公路工程造價管理的主要問題

　　工程造價管理是一個系統工程，作為社會生產管理的組成部分，它涉及到體制、制度、法規、技術等各方面。公路工程造價管理對應于基建程序亦分為估算、概算、預算、合同價、結算、決算等各個階段性管理，本文將從這一全過程管理分析現在我國公路工程造價管理存在的問題。

　　1.1 設計階段造價約束力不夠

　　長期以來，作為設計階段重要內容的工程造價管理，一直處于從屬地位，工作價值及重要程度并未體現出來，也沒有得到足夠的重視，人們往往更關注于設計方案的使用功能、外觀形態，而對經濟因素考慮較少。其二，技術和經濟結合不夠，工程設計和投資控制工作聯系不夠緊密，設計人員管方案，造價人員管費用，在造價確定和控制時造價人員往往只能從造價角度審查造價，而不能從工程方案角度考慮工程造價，造價對工程方案的約束力很小。由于在設計階段缺少對造價的約束，往往會產生較大投資浪費，這種投資浪費或者是方案設計問題，或者是勘察設計失誤等問題造成。如何通過加強工程設計階段的造價管理，公路工程設計既體現技術標準為主，又兼顧經濟性，是需要解決的問題。

　　1.2 施工合同價格制定環節存在漏洞

　　對施工招標價和施工合同價的范圍未進行有效監管，導致合同價格利潤超出合理范圍，或超出市場價格較多，進而為施工違規轉分包、領導插手招投標、商業賄賂等違規、違法行為提供可能，致使招投標環節即有大量資金流失。特別是近年來民營企業管理的公路項目，或壓低造價，或指定潛在的中標人等現象時常發生。這些例子屢見不鮮，如投資 2 813萬元的重慶市長壽至萬州高速公路的邊坡綠化工程被轉包4次，承包單價由 130元/m2降到 42元/m2，建設資金在中間環節被抽取了70%，其中一個體戶將工程一次轉包就非法獲利672萬元。

　　1.3 施工期間變更多

　　雖然各級交通主管部門出臺有專門的辦法管理工程變更，然而由于實施期間對合同執行情況、工程計量情況監管不力，造成工程實施期間造價控制基本處于空白狀態，輕者表現為設計變更、合同變更、索賠等大量增加，重者表現為“三超”現象嚴重，調概隨意性大。根據一項調查數據，高速公路的平均每個項目變更達 800多份，變更增加費用占批復概算的比重平均為8% ，不少項目需動用預備費支出變更增加費用。如杭州灣大橋原批復概算約75億元，而實際項目造價118億元，超概達58%。政府批復的概算通常具有一定的嚴肅性和權威性，施工期間的造價失控導致超概，項目突破批復概算后隨意調概降低了批復概算的控制作用，削弱了政府控制公路建設工程的造價控制力度。

　　1.4 決算造價費用監管缺位

　　編制工程結算和竣工決算是確定工程造價的最后階段，亦是確定工程投資費用的最后環節，進入決算的費用最后將作為工程建設成本由社會承擔或收取過路費形式由道路使用者承擔，因此結算、決算是避免建設資金流失、維護項目投資效益、查清腐敗與違規使用資金行為的重要階段。根據調查，目前全國僅有少數省份進行結算、決算的第三方審查(其中廣東、福建等省建立有竣工決算審查制度)，大部分省份對決算費用的監管是缺失的，即項目管理部門編制的決算費用直接計入工程建設成本，在這種情形下的投資費用是不可控的、不透明的;而審計部門的審計僅是針對部分重點項目，且不是行業內的監管、關注重點不一樣，因此尚有大量的建設項目決算費用未得到正常的行業內監管。決算費用監管的缺失，將使投資費用控制喪失了最后的防線。

　　2 原因分析

　　在深化社會主義市場化改革，經濟增速下滑，政府加強宏觀調控，公路建設持續20年快速發展的背景下，公路造價的問題有管理技術、手段滯后于發展形勢等方面的內在原因，也有公路技術標準提高、建筑材料快速上漲等方面的外在原因;有責任不清、監管缺失、制度不健全等法規制度建設方面的管理原因，也有各級交通運輸部門對造價管理認識不夠等主觀原因。

　　2.1 各級主體對造價管理的必要性認知程度不統一

　　一是在項目前期階段，投資主體相對多元化，部分項目業主(建設單位)、設計單位常常通過擴大規模、提高標準、地質勘探不足等理由，就高不就低套用計價標準，隨意擴大投資規模，企求獲得盡可能多的銀行貸款，或謀求建設過程中的輕松管理，或謀求高額的建設單位管理費和設計費，甚至謀求為施工企業爭取不正當利潤等多類問題，在一定時期還具有一定的普遍性。

　　二是長期以來項目建設各方仍還普遍存在“重質量、抓工期、輕造價”忽視造價管理的觀念，常常為了工期和質量的要求而不惜加大建設成本，不能做到精打細算，造成合理控制造價難度加大，與建設節約型社會的目標背道而馳。

　　三是造價管理對社會秩序的影響是一個隱形、長期的過程，容易被人忽視其功能和作用。

　　2.2 管理體制未理順，改革滯后于發展

　　2.2.1 造價管理責任主體不明確，職責不落實

　　從政府部門來看，現有的法規政策體系對公路工程造價管理的定位不清晰，不像質量、安全有明確的責任主體和擔負的法律責任。發改部門管項目的審批，可以管造價，交通運輸部門從行業管理角度，也管造價，對于政府出資項目，財政部門作為出資部門，也管造價，審計部門也管工程決算費用，等等，導致不同政府部門都管工程費用，卻都沒有承擔起相應的造價失控的責任。

　　另一方面，政府對造價管理評價體系不完善。如造價批復(核準)的評價機制就不盡統一，交通運輸部多委托設計研究院進行評價(審查)，地方省級政府交通主管部門多委托隸屬的造價管理機構進行評價(審查)，評價標準和行為不規范造成隨意性大，難以非常準確、公正評價和預測項目的實際投資。

　　其三，無論是業主還是設計部門對節約投資、控制造價沒有相應的制度約束和責任要求，即使超概也沒有相應的懲罰措施;在國外應用效果良好的限額設計，在國內卻出現“水土不服”。

　　2.2.2 項目管理部門既是決策者又是管理者和建設者

　　根據調查，有相當多的省市，一些主管部門在項目建設中既是決策者，又是管理者和建設者。如吉林、黑龍江、江蘇、廣西、青海、湖南等省份，省交通運輸廳下屬的單位(如省高建局、省高管局、省公路局、省重點辦等)直管或組建項目法人。在這種項目管理模式中，項目管

　　理者既是運動員、又是裁判員，項目法人治理結構不完善，加之監督制約機制不健全，極易產生權錢交易、非法謀取部門和小團體利益等問題。

　　2.3 行業管理法規缺失，依法管價無依據

　　法規制度的缺失是指全國層面的公路工程造價管理辦法的缺失。目前我國與公路建設工程造價管理有關的主要法律法規(全國性)只有《公路程造價人員資格管理辦法》(交公路發〔1995〕1235號)、《公路工程造價人員資格認證管理實施細則》(交公路發〔1996〕39號)和《關于發布公路工程決算管理辦法》(交公路發〔2004〕507號)等行業規范性文件和行業標準。現有國家層面與公路相關的法規并無明確規定公路造價的管理內容、管理職責、管理主體以及管理措施等。

　　根據調查，全國公路20個省、市、自治區發布了本地區的公路工程造價管理辦法，由于缺乏明確的職能部門和監督體系，以及缺少上位法，該辦法在貫徹落實過程中遇到的阻力較大。

　　由于公路造價法規的缺失，導致制度不健全或現有制度的執行不力。公路建設項目從立項到竣工，涉及到估算、概算、預算、合同價結算、決算等造價階段，任一階段的管理缺失，都會使全過程造價管理有短板。造價的各個階段既獨立，又有聯系，從估算到決算層層深入、由粗到細、由模糊到清晰。它們的特征體現為每個階段的造價有著各自的目的和深度，責任主體、參與方、計價方法等都不同;它們的聯系體現在：前階段對后階段的造價控制起引導作用，后一階段的造價確定以前一階段造價為基礎。建設項目任一階段造價管理缺失，都將使得整個項目的造價失控。根據調查，目前缺乏對施工合同價格，以及對公路建設實施期間這兩個環節的有效造價監管，是導致工程建設成本水分多、投資浪費、效益受損乃至腐敗滋生等問題的主要原因。

　　同時，導致公路建設的施工、設計、咨詢、監理和業主等參與方的責任不清，即使出現造價問題，也難以對哪一方進行追究責任。

　　2.4 造價管理技術力量嚴重落后于形勢發展

　　計價依據、造價文件編審和從業人員管理標準化、信息化程度低。在計價依據方面各階段造價文件的編制格式還不統一，部分省份結合工程實際和造價管理的需要編制了補充定額，但各省補充定額的編制原則和方法不盡相同，造成編制的造價文件并不統一、規范。不同地區、不同業務人員編制的造價文件差異較大，相互交流帶來困難;在造價文件編審方面，由于定額體系的項目表和清單體系的項目表子目劃分與工程實際還不一致，有的子目設置不符合施工工藝和施工組織，有的條目劃分過粗不能有效區分價格差異，有的專業工程缺乏計價子目，而且定額子目與清單子目不能有效轉換，使造價文件的編制自由量大，不同業務人員編制的造價文件差異較大，難于保證造價編制的準確，給審查也帶來了極大困難;在從業人員管理方面，雖然交通運輸部發布了公路工程造價從業人員管理規定，但由于交通運輸部門在從業人員管理上的尷尬位置，持證上崗一直沒有推開，公路造價管理機構從業人員管理普遍薄弱，而且也不清楚應該從哪些方面著手，雖然各省都提出了誠信管理，但能客觀、準確評價從業人員誠信水平、業績水平的管理工具較少，從業人員管理存在極度不規范甚至失控的情況，造價文件的編制質量，造價從業人員在工程建設中的成本控制能力具有不確定性。

　　造價評價體系缺乏，人為主管因素對造價影響較大，相同的規范、定額，不同的設計部門或不同審批部門，概算指標差異大。由于主觀因素的影響，即使采用相同的技術規范、定額計價依據，在同一條路線上，由不同的設計單位和不同審批機構，其批復的費用指標和工程量指標亦差別較大。

　　3 解決造價管理問題的對策分析

　　公路建設工程項目造價管理出現以上問題，究其根本原因是公路建設造價管理不適應公路建設市場發展的需要。政府管制和市場行為都是人類進行社會管理的重要手段。目前我國處在社會主義初級階段，正在探索具有中國特色的社會主義市場經濟之路。多年來的公路建設市場化步伐證明，我們的市場還是不完全的市場，法規不完善、責任不明確、監管缺位、誠信缺乏，導致各階段造價管理問題的存在，乃至項目造價節節攀升，甚至失控，最終導致公共利益的損失。各級交通運輸主管部門作為行業的政府主管部門應該肩負起規劃、引導、管理、監督等責任，推動交通運輸行業的健康發展，維護社會公共利益不受損害。結合交通運輸的發展需求，公路工程造價管理的改革發展，需從體制、法規、制度、標準、機構、市場等方面全方位構建公路工程造價管理體系。

　　3.1 建立健全全國公路工程造價法規制度體系

　　法制化社會的一切行為都應有法可依，特別是政府管理市場，更應做到依法管價。目前，國家層面的公路造價管理法律法規缺少，法律法規的缺少是導致造價管理問題的主要根源。作為行業主管部門要充分認識造價管理嚴峻形勢和突出問題的前提下，盡快著手出臺造價管理辦法，明確職責、建章立制，扭轉市場管理松散局面，遏制造價不良攀升。目前最緊迫需要的是出臺全國層面的《公路工程造價管理辦法》和《公路工程造價監督管理實施辦法》。

　　3.2 建立健全公路工程造價標準體系

　　科學有效的公路計價體系應是適應社會主義市場經濟發展需要，以規范計價行為，合理確定和有效控制造價、提高投資效益和社會效益為目標的體系。建設科學有效的公路工程計價體系，必須以科學、規范為前提，不斷完善體系建設，在實踐中豐富管理手段，并強化對體系的監管。在逐步完善現行公路工程計價體系及配套管理制度基礎上，制定可行的計價依據監管目標、方法、手段，對公路工程各階段計價實施動態監管。

　　3.3 建立健全全國公路工程造價管理機構

　　部級造價管理機構的職責和工作內容應包括如下方面：組織開展造價發展綱要研究;制定公路工程造價管理規章制度;完善公路計價體系，研究制定公路工程相關計費標準，改革公路工程計價定額的表現形式和調控機制，制定收費公路定價機制;負責國家重點項目的估概算審查，工程決算審定等;加強對省(區、市)級公路交通造價管理機構建設的指導和考核;組織開展國家重點公路項目造價監督檢查，加快公路工程造價信息化建設的統一規則，實行公路造價分析報告制度;加強公路造價咨詢市場的培育和管理，研究制定公路工程造價咨詢單位資格標準及市場準入條件;加強與財政、發改、建設、審計部門的協調，明確公路交通造價管理機構與財政部門評審中心、發改部門項目評審中心、審計部門之間的職責分工，并加強對相關社會中介機構的約束和管理，理順工作關系。

　　3.4 建立健全從業人員和從業單位管理體系

　　建議交通運輸部在建立全國公路工程造價資質資格管理機構的基礎上，出臺相關辦法或規定，明確公路工程造價資質資格管理職責歸屬。各地方公路工程造價管理機構可根據部管理機構職責，結合本地區實際，明確本地區公路工程造價資質資格管理職責。同時建立健全公路工程造價從業人員管理制度和公路工程造價從業單位資質管理體系。

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