淺談公路超期收費(fèi)的成因及治理措施

　　趙靜

　　【摘要】“貸款修路、收費(fèi)還貸”，是中國公路收費(fèi)的一個冠冕堂皇的理由;該怎么收費(fèi)、要收多長則是一筆糊涂賬，這導(dǎo)致近年來公路超期收費(fèi)、超標(biāo)收費(fèi)的批評聲不絕于耳。為此，必須從根本上治理公路“三亂”問題。

　　近日，浙江臺州椒江大橋、河南鄭州黃河大橋、山東濟(jì)南黃河大橋、廣東佛山三水大橋4個路橋收費(fèi)站超期收費(fèi)的問題再次引起廣泛關(guān)注。

　　公路是我國覆蓋面最廣、縱深度最高、公益性最強(qiáng)的交通運(yùn)輸方式。目前全社會75.5%的貨運(yùn)量，由公路運(yùn)輸承擔(dān)。然而，在公路發(fā)展過程中，收費(fèi)公路規(guī)模過大、收費(fèi)站點(diǎn)過多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高、收費(fèi)期限違規(guī)延長等問題也日益突出。

　　上世紀(jì)80年代，公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，建設(shè)資金不足的問題成為制約全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。廣東因此率先提出了“貸款修路，收費(fèi)還貸”的設(shè)想，首開“以橋養(yǎng)路、以路養(yǎng)路”的先河，收費(fèi)公路模式在全國范圍內(nèi)迅速鋪開。誰都不曾想到，這在多年以后，竟會成為困擾經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個頑疾。

　　“很多收費(fèi)公路本應(yīng)由國家投資修建，經(jīng)營性公路多如牛毛，說明我們的政府長期缺位。全國林林總總不同的收費(fèi)站，說明里面涉及利益分配的問題。”公路應(yīng)是政府為公眾提供的公共產(chǎn)品。然而，我國公路建設(shè)融資主要采取經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，易使高速公路變質(zhì)為贏利商品，使公路的“公共產(chǎn)品”屬性大大削弱，社會效益得不到保證。

　　自1984年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策以來，已過去20余年。2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》出臺，對公路收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范，其中明確：政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不得超過15年;國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限最長不得超過20年;經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不得超過25年;國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費(fèi)期限最長不得超過30年。2006年、2007年，國務(wù)院辦公廳又相繼出臺系列文件，對公路收費(fèi)作了統(tǒng)一規(guī)范和相應(yīng)的規(guī)定……然而，目前很多到期的收費(fèi)站遲遲沒有拆除，違規(guī)收費(fèi)依然存在。人們不禁質(zhì)疑，為什么一些地方可以有令不行、有禁不止?

　　長期以來治理公路違規(guī)收費(fèi)效果不甚理想，其中很大的阻力來自地方政府。多年來，部分地方政府以出讓土地、政府經(jīng)營等方式，深度參與到公路利益分配中。從2008年審計(jì)署公告中可見一斑——審計(jì)調(diào)查浙江等17個省(市)667個收費(fèi)公路項(xiàng)目，共征用土地272萬畝，其中違規(guī)審批、未經(jīng)批準(zhǔn)占用、以綠化及服務(wù)區(qū)建設(shè)等名義多征占和閑置土地達(dá)96.2萬畝，占征用總量的35%。

　　超期公路收費(fèi)體制何以如此堅(jiān)硬?無非兩個原因。一個是“以路養(yǎng)路”這一沿襲已久的公路建設(shè)和經(jīng)營體制仍具有極大的慣性，在加快公路建設(shè)進(jìn)程的同時也形成了形形色色的利益格局，“要想富，先修路”的口號，已不止是對發(fā)展地方和公眾利益路徑的總結(jié)，也是各個利益相關(guān)方維護(hù)自身利益的總結(jié)。一旦觸動其利益，“以路養(yǎng)路”就會成為一個冠冕堂皇的理由，成為維護(hù)其利益源頭的鎧甲。更重要的原因是，多年來，地方政府以出讓土地、政府經(jīng)營等方式，深切地參與到公路利益分配中，成了得利的大頭之一。有些地方，公路收費(fèi)已成為地方政府最重要的提款機(jī)之一，專項(xiàng)清理活動無異于給提款機(jī)斷電、上鎖。在這種情況下，有的地方政府會對五部委專項(xiàng)治理行動不夠熱衷、配合度不高。被曝光的4個路橋收費(fèi)站在專項(xiàng)治理活動啟動后之所以“買路錢”照收，態(tài)度強(qiáng)硬依舊，不能不說代表了其上級部門的真實(shí)態(tài)度。

　　有關(guān)法律法規(guī)已明確，審批收費(fèi)公路收費(fèi)站點(diǎn)和通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)期限是省級政府的職責(zé)。因此，此次專項(xiàng)清理工作的責(zé)任主體是各省級政府。

　　一些專家建議，公路收費(fèi)是許多地方重要的財(cái)稅來源。要真正治理違規(guī)收費(fèi)，必須觸動地方財(cái)政的堅(jiān)冰。考慮到地方財(cái)政的需要，在打破公路收費(fèi)利益格局、取消不合理收費(fèi)后，可以通過政策傾斜、財(cái)政分配適當(dāng)調(diào)適等方法，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展引進(jìn)新財(cái)源，避免地方債務(wù)惡化和正常發(fā)展資金匱乏，同時穩(wěn)定就業(yè)，以提高清理行動的效率。

　　1、堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公路設(shè)站檢查行為。在公路上設(shè)置檢查站必須經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)范各類檢查、收費(fèi)站(點(diǎn))的設(shè)置和檢查執(zhí)法行為，不得越權(quán)執(zhí)法。對違法設(shè)置的檢查站要堅(jiān)決予以撤除。在公路上開展執(zhí)法檢查特別是治理車輛超限超載工作要堅(jiān)持部門聯(lián)動和區(qū)域聯(lián)動，加強(qiáng)源頭監(jiān)管，建立健全責(zé)任倒查制度。嚴(yán)格臨時動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站、植物檢疫檢查站設(shè)置的審批程序;進(jìn)一步規(guī)范動植物、木材檢疫檢查程序和技術(shù)保障措施，堅(jiān)決杜絕目測檢查和收費(fèi)放行。

　　2、加強(qiáng)涉路執(zhí)法部門行風(fēng)建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為。交通運(yùn)輸、公安、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)涉路執(zhí)法部門，要堅(jiān)持“誰主管，誰負(fù)責(zé)”、“管行業(yè)必須管行風(fēng)”的原則，把加強(qiáng)本部門本系統(tǒng)的行風(fēng)建設(shè)作為一項(xiàng)經(jīng)常性工作來抓。加強(qiáng)對上路執(zhí)法人員的黨紀(jì)政紀(jì)教育和法律法規(guī)培訓(xùn)，嚴(yán)格管理，不斷提高執(zhí)法人員的大局意識、服務(wù)意識和法紀(jì)意識。要進(jìn)一步明確上路執(zhí)法人員執(zhí)法崗位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序和執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法考核和責(zé)任追究，切實(shí)做到嚴(yán)格、公正、文明、規(guī)范執(zhí)法。

　　3、對公路超期收費(fèi)等不合理收費(fèi)問題開展專項(xiàng)清理。制定切實(shí)可行的工作方案，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查，認(rèn)真開展公路超期收費(fèi)等不合理收費(fèi)專項(xiàng)清理工作。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，對不符合國家有關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定的公路收費(fèi)行為，要及時依法予以堅(jiān)決糾正。要積極應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)電子不停車收費(fèi)等先進(jìn)技術(shù)，提高收費(fèi)效率，避免車輛因排隊(duì)繳費(fèi)造成交通堵塞。

　　4、認(rèn)真執(zhí)行鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策，切實(shí)將各項(xiàng)惠民措施落到實(shí)處。各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道政策的緊急通知》(交公路發(fā)〔2010〕715號)精神，確保所有收費(fèi)公路全面落實(shí)對整車合法裝載運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛免收車輛通行費(fèi)政策，并提供專用通道優(yōu)先便捷通行。進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛檢測管理，提高檢測和通行效率。發(fā)現(xiàn)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛存在超限超載運(yùn)輸?shù)冗`法行為的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定及時處理。

　　5、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處損害群眾利益的突出問題。高度重視和認(rèn)真對待群眾來信來訪，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部上路明察暗訪制度，對重點(diǎn)地區(qū)和路段執(zhí)法情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，堅(jiān)決糾正各地方有關(guān)部門下達(dá)或變相下達(dá)罰款指標(biāo)、執(zhí)法人員收費(fèi)罰款不開票據(jù)、違規(guī)收取停車費(fèi)和拖車費(fèi)、只罰款不消除違法狀態(tài)、隨意攔車檢查等違法違規(guī)行為。對出現(xiàn)嚴(yán)重公路“三亂”問題的地區(qū)，要按照有關(guān)規(guī)定及時予以摘牌處理，并進(jìn)行重點(diǎn)督辦。對于有關(guān)違紀(jì)違法人員，要按照規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任。

　　另外，面對頑固的公路收費(fèi)體制，抓幾個典型、約談幾個地方主管部門領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)動式辦法是不行的，也難以卸掉其重重鎧甲。讓收“買路錢”的手縮回去，不再伸出來，嚴(yán)格按五部委的行動計(jì)劃辦事，該黑臉就黑臉，該司法介入就介入當(dāng)然是應(yīng)有之義。更重要的，是必須觸動地方財(cái)政的堅(jiān)冰�？紤]到地方財(cái)政的需要，在打破公路收費(fèi)利益格局、取消不合理收費(fèi)后，可以通過政策傾斜、財(cái)政分配適當(dāng)調(diào)適等方法，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展引進(jìn)新財(cái)源，避免地方債務(wù)惡化和正常發(fā)展資金匱乏，以提高行政資源清理公路收費(fèi)的協(xié)調(diào)性。

　　相對于專項(xiàng)治理的成本，調(diào)整地方財(cái)政體系的成本要大得多，但這是必須走的一步。畢竟，還公路利益為全民所有，降低被公路抬升的物流成本，是涉及到宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境能否改善，商品成本能否合理化的大事。對地方的利益和義務(wù)梳理得越清晰，地方與中央部門的協(xié)商性就越強(qiáng)，公路收費(fèi)專項(xiàng)治理的效率也才會越高。