城市土地利用分析

　　劉淳君

　　摘 要：工業化和城市化的快速發展，極大地促進了社會經濟發展，同時也產生了許多城市土地利用問題。如何更好地促進城市可持續發展，解決好城市土地問題 已成了當務之急。因此，本文分析目前土地利用過程中產生的主要問題，探討了這些問題產生的過度管制、土地產權缺失等制度原因，以期對科學合理地推進城市化 進程、持續地利用土地以及構建節約型城市具有一定的理論指導和實踐意義。

　　關鍵詞：城市 土地利用 分析

　　目前，隨著工業化、城市化進程的不斷加速，城市建設用地急劇擴大，進而導致城市的發展實行粗放式的外延擴張，甚至盲目擴大用地規模。由于土地位置固定的特殊性及其稀缺性，土地尤其是城市土地對于人們來說特別珍貴。城市是人口集中地，如果沒有充分利用土地，合理規劃用地，必然會引起城市發展與有限的土地資源之間的矛盾。為了確保城市發展對土地的需求及城市的可持續發展，研究城市土地問題及產生的原因，進而科學合理地利用城市土地資源具有重要的現實意義。

　　一、城市土地利用問題分析

　　1.新舊城區相互交錯

　　由于各種原因，未實施統一的城市規劃，舊城區為進行改造，房屋破舊，道路交錯，有的建筑年久未用，長期閑置。而在空閑的區域，只要有需求，就會建筑起一些不相適應的高咯大廈、工礦企業。二是土地糾紛時有發生，由于歷史的原因，土地權屬問題出現沖突。

　　2.土地沖突事件頻發

　　所謂土地沖突是指眾多的土地利益相關者，在完成涉及國家所有、農民集體所有的土地的各種行動時，自覺、不自覺地扮演了土地沖突的肇事者，制造、觸發了大量的土地沖突事件。多年來，由于政府征用程序及對農民補償不合理，進而引發了一系列的社會問題。

　　3.土地城市化速度較快

　　土地城市化是由于城市化的推進,土地利用屬性由農業用地轉變為城市建設用地以及土地產權屬性由農村集體土地轉為國有土地的過程。廣東沿海一帶土地城市化速度快于人口城市化速度，進而使得在城市化進程中，存在著城市土地產權制度和農業產權制度的主權界定問題、利益分配問題、農村集體土地 的流轉等一系列產權問題，導致農村集體用地缺乏自我保護機制，這不僅導致土地的快速流轉，而且在一定程度上也損害了農民的利益。

　　4.綜合立體開發深度不夠

　　隨著城市建設的快速發展和用地規模的不斷擴大，產生了建設用地緊張、生存空間擁擠、交通阻塞及環境惡化等一系列問題，這些問題又反過來制約著城市經濟 和社會的進一步發展。這些問題產生的根源之一是對城市空間進行綜合立體開發的廣度和深度不夠，特別是對城市地下空間開發。目前，除地鐵和人防工程以及地下 商場外，幾乎沒有其它利用方式。開發地下空間更能提高土地利用效率與節省土地資源，所以地下空間的開發利用已成為城市立體再開發中緩解中心城區高密度、疏 導交通、提高戰時防備、擴充基礎設施容量、增加城市綠地、減少環境污染、改善城市生態的最有效途徑。

　　5.土地市場機制不健全

　　市場運作機制不夠健全，市場配置土地資源能動性不強。由于現有土地供應方式、方法的法律約束力較弱，土地開發供應體系的時間序列與實施城市規劃、國民 經濟與社會發展計劃的用地需求很難保持同步;又由于空間引導欠缺和產業用地標準缺乏，在以項目導向為主的供應方式下，土地資源的空間結構的優化配置較差。

　　另外，土地市場管理體系也不健全，這主要體現在土地出讓后的跟蹤監管不夠、相關法律法規不統一、土地管理部門與城建、司法部門在有關土地的行政管理方面介入程度失衡、對利用不同法規間的差異規避土地交易有關規定的行為缺乏有效監管措施和處理辦法。

　　6.土地利用不合理

　　隨著目前房價的猛漲，不少城區內空閑地都用來修建住宅樓，高層住宅、低層住宅零亂分布，沒有合理的安排與統一的規劃，這必然阻礙城市化的發展。

　　7.住宅用地供需安排不合理，房地產閑置率高。

　　由于房地產行業的極度膨脹，大大刺激了政府。政府為追求片面的土地收益，對房地產企業的開發方向不加以控制，導致與普通群眾切身利益相關的 住宅供應不足，而大量的高檔商品房卻因購買力跟不上而出現了閑置現象。

　　二、土地問題產生的制度分析

　　1.土地產權缺失產生公有地悲劇

　　現代產權理論的一個隱含假設是，生產資料必須私人占有，產權的核心是私人財產權利，產權的界定必須是清晰的。只有使用者真正擁有專有的使用權、收益權 以及轉讓權，同時這些權利界定確切，并能夠保障實施，則資源的使用效率才會大大提高，否則就會產生公有地的悲劇。產權制度理論為用市場的方法研究外部效應 問題的制度根源提供了一條重要的思路，為分析土地資源的權利安排提供了理論基礎。在土地法規的制訂中，忽視了土地產權的設定和保護，所以土地管理中存在的 一系列問題均與土地法規對土地權利的界定不清有關。

　　2.高交易成本造成土地市場發育滯后

　　交易成本即機會成本，按照科斯的解釋，交易成本是在兩個或更多的交易者之間達成和實施市場交易、安排或合約相關的成本。威廉姆森把交易成本規定為利用經濟制度的成本，并將交易成本分為事先的交易成本和事后的交易成本。

　　高額的交易成本不僅導致土地市場發育滯后，而且也阻礙真正土地市場的建立和發展。目前，通過土地市場進行交易的土地數量不多，大約僅占20%-30%的比重，這也充分說明了高額的交易成本的阻礙作用。

　　另外，行政部門的干預也阻礙了土地市場發育。目前，廣東城市存量土地的總體利用效率不高，現在閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地200多萬畝。相當一 部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進入市場，進而造成了土地結構性失衡，使得城市土地供求關系更為緊張。

　　三、應對措施

　　1,.加強城市土地的法制管理

　　城市土地的法制管理是指政府使用法律手段管理城市土地。一事制定健全的法律法規，使土地使用者有法可依、有法必依。二是對于違法占用土地者必須用法律的手段給予嚴厲的制裁，使其違法必究，才能從根本上制止違法占地，從而將土地利用充分納入城市土地利用固化的范疇之內。

　　2.建立長遠的城市規劃

　　短期的城市規劃固然重要，但是城市的長期規劃更加必不可少。由于土地利用的成本高，拆除難，每一宗用地都必須嚴格控制在土地利用的長期規劃范圍內，才可以避免政府、個人等各方面的損失。

　　3.鼓勵優先使用存量土地，建立城市土地集約利用評價體系

　　加強批后土地集約利用程度評價。發展、國土、建設、規劃等部門要建立相應的批后土地定期評價制度。對達不到規定集約利用指標，并在整改寬限期內仍無法達到要求的，國土資源管理部門有權收回多余的土地，建設、規劃部門不認定工程竣工，發展部門取消有關投資優惠政策。

　　四、結論

　　隨著城市化的不斷發展，城市土地問題將是城市可持續發展關注的熱點問題。在城市化和經濟發展的不同階段，城市土地利用問題的表現形式不盡相同，并且也是復雜的。因此城市土地問題的解決也要從不同角度來分析，這樣才能確保城市發展對土地的需求。為此，要發展和完善城鄉一體化土地市場、建立健全土地產權制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地問題憲法化。同時，土地問題的產生本身就比較復雜，也不能僅從制度層面來分析解決，還應從經濟、社會角度進行深層次的分析研究。

　　參考文獻：

　　1.譚術魁.中國土地沖突的概念、特征與觸發因素研究[J].中國土地科學，2008

　　2.呂萍等.土地城市化及其度量指標體系的構建與應用[J].中國土地科學， 2008.8