摘要：環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對我國環(huán)境行政管理體制的影響;社會公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用;改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境行政管理;我國環(huán)境行政管理制度;改革

　　一、環(huán)境行政管理體制的概念及意義

　　“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運用技術(shù)、經(jīng)濟、法律、教育等手段，對人類損害或影響環(huán)境的活動加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟以滿足人類不斷增長的需要。而“環(huán)境行政管理體制”，主要是指國家管理環(huán)境保護事務(wù)的行政組織結(jié)構(gòu)體系、環(huán)保行政職權(quán)在各行政機構(gòu)之間的配置原則以及環(huán)保職能的運行方式，它不僅包括各級環(huán)保行政機構(gòu)自身內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也包括規(guī)范權(quán)力的合理行使、保證政令有效運行的一系列規(guī)則與制度。

　　二、我國環(huán)境行政管理制度

　　1.環(huán)境標準制度。環(huán)境標準制度是環(huán)境管理的基礎(chǔ)性制度。因為要保護和管理環(huán)境就必須對環(huán)境質(zhì)量、污染物的排放以及監(jiān)測方法等作出統(tǒng)一的規(guī)定，環(huán)境標準就是為防治環(huán)境污

　　實行派駐的辦法。借鑒外地一些先進地區(qū)紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐工作的成功經(jīng)驗，在人、財、物權(quán)力比較集中的部門開展派駐工作，把派駐單位紀檢監(jiān)察干部的管理權(quán)、編制等收歸上級紀檢監(jiān)察機關(guān)管理，使派駐紀檢監(jiān)察干部獨立開展工作。要建立巡查制度。上級紀檢監(jiān)察機關(guān)要組織對市直各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)干部進行巡查，以加強對手握重權(quán)人員的監(jiān)督管理，保證黨的路線方針政策的貫徹實施和權(quán)力的正確行使。

　　四、加大責任追究力度，促使監(jiān)督落到實處

　　要落實監(jiān)督主體的責任，建立監(jiān)督主體失察責任追究制。從一些單位腐敗現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因來看，有不少是監(jiān)督不力所造成的。為什么監(jiān)督不力，是因為沒有制訂和實行責任追究機制。因此，盡快制定對各監(jiān)督主體實施責任追究的辦法，是十分重要、非常必要的。對應(yīng)該監(jiān)督而沒有監(jiān)督、應(yīng)采取措施而沒染、維護生態(tài)平衡。保護人身健康，對需要統(tǒng)一的各項技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求作出的量值規(guī)定。環(huán)境標準制度則是關(guān)于環(huán)境標準的分類、分級、制定和實施的規(guī)定。

　　2.

　　環(huán)境監(jiān)測和報告制度。環(huán)境監(jiān)測是運用化學、物理學、生物學和醫(yī)學等方法，對環(huán)境中污染物的性質(zhì)、數(shù)量、影響范圍及其后果等，進行調(diào)查和測定的活動。它是環(huán)境管理的基礎(chǔ)性工作。其主要任務(wù)是：對環(huán)境中各項要素進行經(jīng)常性監(jiān)測，掌握和評價環(huán)境質(zhì)量狀況及發(fā)展趨勢;對各單位排放污染物的情況進行監(jiān)視性監(jiān)測;為環(huán)境管理工作提供準確、可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料。環(huán)境監(jiān)測實行日報、月報、年報和定期編報環(huán)境質(zhì)量報告的制度。國家和省級環(huán)保部門每年6 月都發(fā)布環(huán)境狀況公報。

　　3.

　　環(huán)境保護目標責任制度和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度。環(huán)境保護目標責任制度，是以簽訂責任書的形式具體落實地方各級人民政府及其有關(guān)部門和有污染的單位對環(huán)境保護負責的行政管理制度。責任者是地方各級政府的首長、各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)的法人代表。上級政府確定環(huán)境保護目標，通過與下級政府、各有關(guān)部門和企業(yè)簽訂責任書，層層分解環(huán)境保護責任，明確各方職責、權(quán)利和義務(wù)，將環(huán)境保護任務(wù)落到實處。其法律依據(jù)是環(huán)境保護法關(guān)于地方各級政府對其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責的規(guī)定和產(chǎn)生污染的單位應(yīng)建立環(huán)境保護責任制度的

　　有采取措施以致出現(xiàn)問題造成嚴重后果的，要有相應(yīng)的問責措施。要完善責任追究機制。特別是完善監(jiān)督主體具體實施監(jiān)督過程中的責任追究機制。具體實施監(jiān)督者要及時或定期向派出機關(guān)寫出監(jiān)督報告，并簽名負責，以便備查。如。重大工程招投標出了問題，除對招標人作出處理外，也要追究監(jiān)督責任人的責任。又如。在干部考察中，對擬提拔對象相關(guān)責任人要簽字負責，對今后發(fā)現(xiàn)提拔前存在問題者也要追究考察人、推薦人的責任，防止干部“帶病提拔”;對在物資采購中違犯規(guī)定，貪污受賄監(jiān)督不力的也要追究監(jiān)督人員的責任。要繼續(xù)加大對腐敗案件的查處力度。對以權(quán)謀私的腐敗案件，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。絕不姑息遷就，切實做到懲處一個，教育一片，真正使黨的監(jiān)督落到實處。規(guī)定。近年來在進一步強化這項制區(qū)，強調(diào)黨政一把手負總責，加強考核和獎罰，并把環(huán)境質(zhì)量的好壞作為政績考核和干部任用的一項重要內(nèi)容。

　　4. “三同時”制度。“三同時”制度，是指建設(shè)項目的環(huán)境保護設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的制度。這是我國獨創(chuàng)的，與建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度相銜接的，預(yù)防產(chǎn)生新的環(huán)境污染和破壞的重要制度。該制度適用于新建、擴建、改建項目，技術(shù)改造項目和一切可能對環(huán)境造成污染和破壞的建設(shè)項目。《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》對這項制度的有關(guān)事項作了具體規(guī)定。

　　三、我國環(huán)境行政管理體制中存在的問題

　　1.管理機構(gòu)之間權(quán)限不清，責任不明。環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當考慮，對于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門對有利可圖的事務(wù)競相主張管轄權(quán)，而對于不利的事物則主張沒有管轄權(quán)，當缺乏上級權(quán)威部門進行協(xié)調(diào)的時候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，而在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動的環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱

　　“獨角戲”的尷尬局面，從而嚴重影響執(zhí)法效果。

　　2.

　　管理機構(gòu)重疊。由于我國的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負責相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機構(gòu)的授權(quán)，而沒有顧及或沒來得及對原有機構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

　　3.

　　環(huán)保部門缺乏獨立性與權(quán)威性。在我國的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當?shù)卣�府，環(huán)保行政部門的權(quán)利和手段十分有限。在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，在地方保護主義嚴重的地區(qū)，由于當?shù)卣�府出于�?jīng)濟的考慮一般并不采納這種建議，對此，環(huán)保部門無能為力。而在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強制劃撥權(quán)等行政強制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠遠低于污染治理成本。

　　4.

　　缺乏高效的部門協(xié)調(diào)機制。我國的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門相結(jié)合”的管理體制。但是，由于在管理體制中存在的問題，因此我們并沒有設(shè)置對這些沖突與矛盾進行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門或機構(gòu)。當然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗，但總的說來這種協(xié)調(diào)和聯(lián)動沒有形成一個規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。

　　5.

　　第三部門(非政府組織)發(fā)展緩慢，參與機制流于形式、監(jiān)督機制軟弱無力。政府與環(huán)保部門可以監(jiān)督企遵守環(huán)保法律，

　　但當政府與這些環(huán)保執(zhí)法部門同污染企業(yè)勾結(jié)的時候，除了人大與新聞媒體能發(fā)揮一定的監(jiān)督作用外，我國缺乏有權(quán)威的環(huán)保監(jiān)督機構(gòu)。盡管有人主張發(fā)展所謂的第三部門，但我國的第三部門發(fā)展相當緩慢，目前還遠遠沒有足夠的力量對政府或執(zhí)法部門進行監(jiān)督。

　　四、以“地位獨立、分工明確、辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制

　　1.

　　建立獨立的財政體制。要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過完善的制度設(shè)計來規(guī)制政府的行為，由國務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機構(gòu)的辦公經(jīng)費與勞務(wù)、津貼、福利問題，同時排污費與環(huán)境稅費則統(tǒng)一上繳國庫，加強監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機制和切實的獎勵機制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。

　　2.

　　科學分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍。不同性質(zhì)的部門只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作。不同的部門所掌握的知識、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長處，揚長避短才能提高其工作的效率。依據(jù)訴訟法“自己不能審理自己的案件”的基本原則。國家經(jīng)貿(mào)委本是一個負責國家經(jīng)濟事業(yè)的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門行使;或者環(huán)保部門享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過國務(wù)院辦公會議或主管副總理而對經(jīng)貿(mào)委進行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

　　3.

　　改良跨部門合作的協(xié)調(diào)機制。環(huán)境問題的綜合性和復(fù)雜性決定了環(huán)境管理事務(wù)在很多時候會涉及到多個部門，要想高效地進行環(huán)境管理就有必要設(shè)置跨部門、跨行業(yè)、跨規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)部門。這種跨部門、高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置對環(huán)境保護事務(wù)的有效開展可以發(fā)揮重要作用。

　　4.

　　設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。基于環(huán)境要素本身的流動性、整體性、不可分割性等特點，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強有力的跨行政區(qū)的機構(gòu)，尤其是強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)。

　　五、結(jié)語

　　由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標的重大性決定了此項改革是一個長期、艱難的轉(zhuǎn)型過程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進，進行有計劃有步驟的考察、設(shè)計、論證、試點和推廣，方能成功。

　　作者簡介：程洪武(1964-)，供職于大連市金州區(qū)環(huán)境監(jiān)理大隊。