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　　關(guān)鍵詞: 預(yù)算法,協(xié)商民主,公眾參與,公共財(cái)政

　　內(nèi)容提要: 公眾參與預(yù)算制度是公共預(yù)算與民主政治互動(dòng)的立法回應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有規(guī)定此項(xiàng)制度。本文從理論與制度層面分析了協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)意義、公眾參與預(yù)算的政治功能以及國(guó)外相關(guān)制度的推行。針對(duì)我國(guó)預(yù)算體制存在的參與障礙，作者分析了公眾參與的有利環(huán)境與條件，特別是地方政府制度創(chuàng)新與典型案例的思路突破，并建議《預(yù)算法》修改時(shí)確立民主預(yù)算理念，增加預(yù)算征詢、聽證、績(jī)效評(píng)價(jià)、教育等公眾參與制度。

　　一、序論

　　立法上指稱的預(yù)算或公共預(yù)算是一個(gè)多維度的社會(huì)現(xiàn)象[1]：在技術(shù)上，預(yù)算是量化國(guó)家未來投入與產(chǎn)出的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)指標(biāo);在內(nèi)容上，預(yù)算是國(guó)家未來行動(dòng)的目標(biāo)與方向;在形式上，預(yù)算是立法機(jī)關(guān)審議通過的規(guī)范性文件。當(dāng)我們把這些維度同時(shí)納入社會(huì)運(yùn)行情境時(shí)，預(yù)算便呈現(xiàn)出夾雜公共性、民主、決策、福利、廉政等語匯的復(fù)雜景象。預(yù)算是一個(gè)政治過程，這是公眾透過“神秘”的預(yù)算帷幕得出的經(jīng)驗(yàn)判斷。的確，真實(shí)的預(yù)算過程都是政客、官僚與知識(shí)精英壟斷著話語權(quán)，公眾長(zhǎng)期被隔離在決策“黑箱”之外。其結(jié)果是：公眾對(duì)理當(dāng)關(guān)注的公共事務(wù)缺乏熱情，政府權(quán)力因之失控，不斷增加的行政成本又轉(zhuǎn)向侵蝕公眾的財(cái)富與福利，使得預(yù)算的公共性難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算過程中公眾的主體缺失正遭遇兩方面沖擊：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)理性與法治精神的弘揚(yáng)，公眾的主體意識(shí)開始覺醒，自發(fā)性公眾參與實(shí)踐逐漸增多;另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的推進(jìn)，“公眾參與”已經(jīng)寫入國(guó)家政策并且成為和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。緣此，將公眾參與納入預(yù)算制度是一個(gè)良好時(shí)機(jī)。

　　近年來，國(guó)內(nèi)的政治學(xué)、憲政學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科開始關(guān)注公共預(yù)算并有大量著述，但其中涉及公眾參與預(yù)算的并不多見，即便是關(guān)于預(yù)算民主的研究，也主要夾雜在財(cái)政透明度、財(cái)政民主以及預(yù)算監(jiān)督改革等主題中。作者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算改革及其立法需要強(qiáng)化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統(tǒng)“行政預(yù)算”體制的運(yùn)行效率，也有助于促進(jìn)民主法治在“公共預(yù)算”中的落實(shí)。布坎南指出，包括稅收和財(cái)政支出在內(nèi)的大多數(shù)政治決策，應(yīng)當(dāng)普遍適用于政治生活中的所有階層和團(tuán)體。[2]這種對(duì)預(yù)算決策的民主安排，是基于民本思想的制度想象，也是預(yù)算立法極力接近的目標(biāo)。基于此，本文依托現(xiàn)有文獻(xiàn)，從理論、制度與案例三個(gè)層面闡釋公眾參與預(yù)算的合理性與可行性，并對(duì) 我國(guó)《預(yù)算法》修改的制度創(chuàng)新提出建議。

　　二、理論視角

　　公眾參與理念可以溯源至直接民主理論。民主理論經(jīng)過流變，大致呈現(xiàn)兩種理路：一是發(fā)端于古代雅典，主張公民普遍參與的直接民主;二是以選舉為中介組成代議機(jī)制的間接民主。在文化多元主義與社會(huì)復(fù)雜性困境里，直接民主無法實(shí)現(xiàn)每個(gè)人親自參加與其利益相關(guān)聯(lián)的所有決策，代議民主便取而代之成為主流形式，而代議民主又局限于精英群體，無法回應(yīng)社會(huì)公眾的多樣性和差異性。孰優(yōu)孰劣，似難有定論。對(duì)此，巴伯提出“弱勢(shì)民主”與“強(qiáng)勢(shì)民主”概念，認(rèn)為身份認(rèn)同的公民通過政治參與可以創(chuàng)造具有公共性的共同體，這種參與屬于強(qiáng)勢(shì)、真正的民主，它可以補(bǔ)充建基于個(gè)人主義的代議民主(弱勢(shì)民主)的不足。[3]強(qiáng)勢(shì)民主理論作為參與民主復(fù)興的代表，在學(xué)界更多被“協(xié)商民主”概念所替代。自約瑟夫·畢塞特1980年首次使用該概念后至20世紀(jì)90年代晚期，協(xié)商民主已經(jīng)成為大多數(shù)民主理論的核心，其基本含義是：公民通過自由平等對(duì)話、討論等方式參與公共決策和政治生活。

　　協(xié)商民主理論為促進(jìn)公眾參與預(yù)算打開一扇窗口，而預(yù)算本身承載的公共性也蘊(yùn)含著公眾參與的巨大空間。如前所言，預(yù)算是一個(gè)政治復(fù)合體，它不僅承載著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，還能說明法律的義務(wù)和政府的職責(zé)。[4]無論從哪一個(gè)視角，公眾都會(huì)被納入預(yù)算的范疇，比如向國(guó)家繳納稅費(fèi)、接受教育醫(yī)療服務(wù)甚至于對(duì)社會(huì)現(xiàn)象表示不滿。只不過，因代議機(jī)構(gòu)依照法定程序控制著預(yù)算全過程，公眾對(duì)預(yù)算的認(rèn)知才停留在可以觀察的稅收、公共開支與政府績(jī)效等表象上，至于收支項(xiàng)目是否合理、資源分配是否公平，便不得而知。顯然，我們需要區(qū)分預(yù)算的技術(shù)功能和政治功能，重視預(yù)算對(duì)政治過程的積極影響。只有這樣，我們才可能真正體會(huì)預(yù)算的價(jià)值并進(jìn)一步挖掘公眾參與的意義。這一點(diǎn)，可以從預(yù)算制度的興起及其在美國(guó)的推廣來說明。

　　預(yù)算始自13至14世紀(jì)的英國(guó)。其時(shí)，新興資產(chǎn)階級(jí)為限制皇權(quán)，要求政府不得擅自征稅，并須編制收支表提請(qǐng)議會(huì)審查。之后，經(jīng)過財(cái)政統(tǒng)一、收支審計(jì)等制度構(gòu)建，英國(guó)于19世紀(jì)70年代完成了向預(yù)算國(guó)家的轉(zhuǎn)型。[5]與之前的稅收國(guó)家相比，預(yù)算國(guó)家制定有預(yù)算立法，通過預(yù)算規(guī)范將政府行為約束在可預(yù)見范圍。在此意義上，預(yù)算法是一部約束政府行為的財(cái)務(wù)立法，它為公眾了解并監(jiān)督政府行為及其績(jī)效提供了技術(shù)工具。但是，包括預(yù)算規(guī)則、財(cái)務(wù)術(shù)語、報(bào)表等在內(nèi)的技術(shù)規(guī)范并不是普通公眾可以理解的。倘使公眾不能將預(yù)算財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)翻譯成具體的政府行為與事實(shí)，預(yù)算法充其量只是把原來的“黑箱”預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性的“技術(shù)”預(yù)算，公眾仍舊是被動(dòng)接受預(yù)算過程的“局外人”，無法對(duì)關(guān)涉其切身利益的公共事務(wù)及其資源分配表達(dá)意見。

　　公眾對(duì)預(yù)算參與的技術(shù)性障礙在美國(guó)是通過預(yù)算教育的實(shí)踐被削弱的。20世紀(jì)初，紐約市在政府引入英國(guó)預(yù)算制度時(shí)，便通過宣傳、講座、展覽、等方式開展預(yù)算教育，向公眾灌輸“通曉預(yù)算是個(gè)好公民”的理念，最終將預(yù)算納入政治術(shù)語，與正義、自治、公民權(quán)等量齊觀。[6]隨后，美國(guó)于1921年通過了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》，標(biāo)志著其進(jìn)入預(yù)算國(guó)家的時(shí)代。《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》不僅構(gòu)造了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的預(yù)算權(quán)，還構(gòu)造了公民與聯(lián)邦、地方政府之間的差異性公民權(quán)。[7]應(yīng)該說，預(yù)算教育是引導(dǎo)公眾“發(fā)現(xiàn)”其預(yù)算權(quán)利和責(zé)任的過程，公眾通過真實(shí)的預(yù)算接觸，在財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與政府行為之間建立起“財(cái)權(quán)一事權(quán)”的對(duì)應(yīng)關(guān)系，并因此反思其政治選舉的責(zé)任。霍爾姆斯說，關(guān)注權(quán)利的成本(即政府的開支)不僅使我們注意預(yù)算的計(jì)算問題，并且因而使我們注意到分配正義與民主責(zé)任的基本理論問題。[8]這個(gè)過程就是預(yù)算政治功能的公眾發(fā)現(xiàn)過程。

　　三、制度分析

　　公眾參與預(yù)算制度在國(guó)際與國(guó)內(nèi)均有文本可資借鑒，首當(dāng)其沖的是政府預(yù)算信息公開制度。1998年4月，國(guó)際貨幣基金組織在華盛頓通過《財(cái)政透明度良好做法守則—原則宣言》，確定了政府對(duì)公眾的財(cái)政透明責(zé)任，表現(xiàn)為四項(xiàng)原則[9]：一是澄清政府結(jié)構(gòu)、職責(zé)與財(cái)政管理框架;二是公布年度財(cái)政活動(dòng)全面信息;三是公開預(yù)算編制文件、執(zhí)行情況與決算報(bào)告;四是確保數(shù)據(jù)真實(shí)的統(tǒng)計(jì)審計(jì)管理。《守則》緊緊圍繞預(yù)算程序展開，描述了政府與公眾的預(yù)算關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算過程的說明義務(wù)。斯蒂格利茨說，公眾賦稅視同政府收集信息的成本，政府收集的信息理應(yīng)屬公眾而非政府所有。[10]從這個(gè)角度看，信息公開是公眾參與預(yù)算由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)的過渡形態(tài)。公眾不再是預(yù)算過程的旁觀者，而是擁有預(yù)算信息的潛在決策者;公眾不僅可以根據(jù)預(yù)算信息具體評(píng)價(jià)政府績(jī)效，還可以根據(jù)信息變化調(diào)整自身的行為。如此，政府與公眾之間基于信息傳導(dǎo)的互動(dòng)機(jī)制得以形成。

　　不過，信息公開制度尚不能改變公眾處于預(yù)算決策“外圍”的境況。而開放式預(yù)算則是將所有決策置于公眾、傳媒和利益集團(tuán)面前，并通過預(yù)算聽證會(huì)、咨詢會(huì)等形式分享他們的觀點(diǎn)。[11]這種類似于布坎南想象的參與式預(yù)算已經(jīng)植入部分國(guó)家或地區(qū)的預(yù)算制度。有資料顯示，[12]在美國(guó)地方政府層面上，公民通過聽證、問卷、利益團(tuán)體會(huì)議、公民陪審團(tuán)等公共決策機(jī)制參與預(yù)算，如北卡羅林納州麥克倫伯縣設(shè)立公民資本預(yù)算咨詢委員會(huì)，對(duì)政府資本項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序進(jìn)行審查。這些地方參與式預(yù)算并不僅限于具體公共項(xiàng)目，還涉及到政府動(dòng)議、決議和法令等廣泛領(lǐng)域。[13]

　　我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》及其《實(shí)施條例》并未規(guī)定公眾參與制度，但在相關(guān)立法中卻有類似內(nèi)容，大體歸納如下：一是在憲法與政府組織立法中概括賦予公眾監(jiān)督政府行為、參與社會(huì)管理的權(quán)利;二是在稅費(fèi)收繳立法中賦予繳款義務(wù)人監(jiān)督款項(xiàng)收繳依據(jù)、數(shù)量、程序、期限等要素是否合法的權(quán)利;三是在預(yù)算支出、使用和國(guó)有資產(chǎn)管理立法中賦予公眾作為公允第三方享有監(jiān)督權(quán);[14]四是在會(huì)計(jì)立法中賦予會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)預(yù)算資金流轉(zhuǎn)實(shí)施專業(yè)管理權(quán);五是在政府信息公開立法中賦予公眾獲取預(yù)算信息的權(quán)利。這些規(guī)定將公眾置于預(yù)算涉及的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行過程，擴(kuò)大了我們對(duì)公眾參與預(yù)算制度范圍的理解。盡管如此，在預(yù)算決策、執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估的三個(gè)基本環(huán)節(jié)中，這些規(guī)定還主要是將公眾參與限定在對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督上，該監(jiān)督又常常受主體意識(shí)、社會(huì)壓力、行政效率等因素制約而形同虛設(shè)。

　　與此同時(shí)，政府預(yù)算體制內(nèi)也存在諸多影響預(yù)算決策質(zhì)量的因素，比如人大代表缺乏預(yù)算常識(shí)、人大常委會(huì)沒有預(yù)算草案修改權(quán)、預(yù)算初審機(jī)制受黨組控制[15]、預(yù)算資金分配中的個(gè)人因素以及國(guó)家審計(jì)獨(dú)立性不足等。顯然，在體制內(nèi)決策不力的環(huán)境下，政府推行的部門預(yù)算、政府采購(gòu)、單一賬戶支付以及細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目等改革，主要還只能是對(duì)原有體制內(nèi)行政控制的強(qiáng)化，無法真正觸及包括公眾參與在內(nèi)的預(yù)算民主及其法制化問題。[16]由此來看，預(yù)算制度改革與國(guó)家政策、社會(huì)需求之間的結(jié)合還有不易跨越的鴻溝，構(gòu)建公眾參與預(yù)算制度顯得任重而道遠(yuǎn)。

　　當(dāng)然，我們要特別關(guān)注分權(quán)式改革中地方政府在預(yù)算制度創(chuàng)新上的積極探索。中國(guó)改革是“自上而下”與“自下而上”雙軌并進(jìn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，政府與市場(chǎng)、公民社會(huì)之間的權(quán)力博弈、妥協(xié)與認(rèn)同，構(gòu)成政府改革與法治建設(shè)的動(dòng)力。[17]其間，利益獨(dú)立化的地方政府在政績(jī)、聲譽(yù)、福利等目標(biāo)誘導(dǎo)下，成為溝通權(quán)力中心(中央政府)制度供給意愿與微觀主體制度創(chuàng)新需求的中介。[18]公眾參與預(yù)算的制度創(chuàng)新便是從地方政府開始的，主要表現(xiàn)在：一是地方政府在預(yù)算監(jiān)督立法中明確規(guī)定公眾監(jiān)督內(nèi)容，比如廣東、北京兩省市的規(guī)定[19;]二是地方政府在關(guān)于重大決策的立法中廣泛引入公眾參與制度，比如天津、重慶、黑龍江、甘肅、廣西等省級(jí)政府普遍將公眾參與、專家論證與政府機(jī)關(guān)決定相結(jié)合原則納入包括預(yù)算編制、重大投資項(xiàng)目、立法、地區(qū)規(guī)劃等重大公共事務(wù)決策過程，賦予公眾通過民意測(cè)驗(yàn)、接受調(diào)查、座談會(huì)、聽證會(huì)、信息公開等方式參與決策制定與執(zhí)行的權(quán)利。這些地方制度創(chuàng)新通過試點(diǎn)、借鑒、推廣等方式，一定程度上促進(jìn)了公眾參與預(yù)算的意識(shí)與制度的普及。

　　四、案例觀察

　　真實(shí)的預(yù)算世界是規(guī)范研究、制度構(gòu)建的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。我國(guó)三十年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革締造了適宜推行公眾參與預(yù)算制度的環(huán)境與條件。首先，改革逐步喚醒公民的主體意識(shí)和權(quán)利觀念，公眾開始借助各種話語環(huán)境與表達(dá)機(jī)制向政府訴求利益，并且日益關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量與社會(huì)效益;其次，迅速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步消除信息傳遞的空間壁壘，公眾對(duì)話更加開放快捷，以電腦、手機(jī)為溝通媒介的終端控制已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的同步表達(dá);再次，多元社會(huì)的復(fù)雜性與突變性促使政府與公眾開始尋求建立互信機(jī)制，共同消解包括決策失誤在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)。基于這些事實(shí)，公眾參與開始導(dǎo)入社會(huì)治理實(shí)踐，成為政府決策的重要支持。這其中，政府引導(dǎo)的公眾參與(如立法聽證會(huì))以及公眾的積極回應(yīng)(如投訴、舉報(bào))構(gòu)成參與的主流形式，消極、對(duì)抗的公眾參與(如上訪、請(qǐng)?jiān)浮⒕W(wǎng)絡(luò)批判)也因具有“脅迫”主流參與形式不斷創(chuàng)新的效果而呈現(xiàn)出不可忽視的補(bǔ)缺功能，盡管其可能導(dǎo)致暫時(shí)性的社會(huì)情緒波動(dòng)或者秩序紊亂。對(duì)此，我們可以通過兩個(gè)案例來觀察我國(guó)公眾參與預(yù)算制度的突破與創(chuàng)新。

　　“新河預(yù)算民主懇談”案是政府引導(dǎo)公眾參與預(yù)算的創(chuàng)新范例。1999年開始，浙江溫嶺市在公共事務(wù)決策中推行公眾參與的“民主懇談”制度。2005年該市新河鎮(zhèn)將民主懇談引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算決策過程，基本做法是[20]：細(xì)化預(yù)算草案到具體項(xiàng)目;公開預(yù)算草案和審查過程;增加民意表達(dá)機(jī)制;落實(shí)預(yù)算修正權(quán);設(shè)立專業(yè)財(cái)經(jīng)小組。這些做法在推廣中又有創(chuàng)新，比如實(shí)行兩次預(yù)算初審：第一次由農(nóng)村群眾自愿參與，第二次邀請(qǐng)企業(yè)主、種糧養(yǎng)殖大戶、學(xué)校校長(zhǎng)、會(huì)計(jì)等職業(yè)精英參與，使政府聽到不同社會(huì)利益階層的訴求。新河民主預(yù)算懇談是在鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算實(shí)行的公眾參與試驗(yàn)，是地方領(lǐng)導(dǎo)支持、大學(xué)教授參與、媒體宣傳、制度引導(dǎo)(即《新河鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算民主懇談會(huì)實(shí)施辦法》)等多種因素互動(dòng)的結(jié)果。[21]它借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的制度框架，將基層社會(huì)治理的地緣、鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)融入其間，準(zhǔn)確捕捉到適于公眾參與預(yù)算的條件與時(shí)機(jī)。可見，在貼近公眾日常生活與切身利益的環(huán)境下推行參與實(shí)踐，可以有力地激發(fā)公眾的政治關(guān)注與熱情，這也是協(xié)商民主理論家佩特曼倡導(dǎo)在工業(yè)場(chǎng)所引入工人參與政治決策的主要原因。[22]

　　“蔣石林訴財(cái)政局違規(guī)購(gòu)車”案是公眾自發(fā)參與預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新范例。2005年，湖南省常寧市蔭田鎮(zhèn)爺塘村村委會(huì)主任蔣石林發(fā)現(xiàn)，本市財(cái)政局違反當(dāng)年市級(jí)預(yù)算購(gòu)買兩輛小車，遂要求財(cái)政局答復(fù)說明，財(cái)政局未予答復(fù)。于是，蔣石林以納稅人身份將財(cái)政局告上法庭，要求法院認(rèn)定財(cái)政局違法購(gòu)車，并將車輛收歸國(guó)庫(kù)。法院認(rèn)為起訴事項(xiàng)不屬于受案范圍，不予受理。財(cái)政局則質(zhì)疑蔣石林的納稅人資格，因?yàn)樵V訟發(fā)生時(shí)農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消。[23]該案凸顯出行政預(yù)算體制下公眾介入的制度“盲區(qū)”，即在政府操控預(yù)算過程的制度邊界，是否允許公眾以訴訟方式表達(dá)異議。對(duì)此，有人呼吁構(gòu)建納稅人公益訴訟機(jī)制，以維護(hù)納稅人憲法權(quán)利;[24]有人則指出，納稅人不能僅以監(jiān)督者身份起訴，而應(yīng)證明其權(quán)利受到被起訴行為的不利影響。[25]應(yīng)該說，在公眾參與政治的基本權(quán)利尚未界清、認(rèn)同與普及的階段，個(gè)別超前的民主舉動(dòng)在贏得公眾關(guān)注與同情的背后，隱藏著對(duì)現(xiàn)行制度創(chuàng)新的張力。所以，解決蔣石林訴訟是否可行的制度創(chuàng)新，取決于立法機(jī)關(guān)與知識(shí)精英對(duì)公眾參與預(yù)算的意愿、能力、效果以及政府如何回應(yīng)的想象，而非蔣石林是否是納稅人的問題，后一問題并不影響蔣石林實(shí)際上已經(jīng)參與了預(yù)算監(jiān)督的事實(shí)。

　　在上述兩個(gè)案例的現(xiàn)實(shí)解決中，以知識(shí)分子為代表的掌控主流話語權(quán)的組織與個(gè)人，對(duì)預(yù)算知識(shí)的傳播與公眾參與意識(shí)的培養(yǎng)發(fā)揮著潛移默化的作用。根據(jù)設(shè)在華盛頓的旨在幫助發(fā)展中國(guó)家組建獨(dú)立預(yù)算組織的國(guó)際預(yù)算項(xiàng)目組織統(tǒng)計(jì)，一些公民社會(huì)組織在發(fā)展中國(guó)家正成為推動(dòng)公共預(yù)算與民主參與的生力軍。它們絕大多數(shù)獨(dú)立于該國(guó)政府與政黨運(yùn)行，由社會(huì)活動(dòng)家、學(xué)者、退休官員、商人以及專業(yè)顧問等擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，在預(yù)算過程中直接或者間接通過下列工作增進(jìn)預(yù)算決策的價(jià)值：[26]一是在公民、利益集團(tuán)和立法者中普及預(yù)算知識(shí);二是比較、綜合與宣傳預(yù)算信息;三是對(duì)預(yù)算程序或者預(yù)算體系、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、部門和集團(tuán)預(yù)算安排以及預(yù)算收入等領(lǐng)域獨(dú)立進(jìn)行批判式分析;四是為預(yù)算決策收集公民優(yōu)先考慮事項(xiàng)等信息;五是向立法機(jī)構(gòu)、政府部門等提供預(yù)算專題項(xiàng)目培訓(xùn)。可以想見，政府如果認(rèn)同并接納這些非政府組織的預(yù)算參與，現(xiàn)實(shí)社會(huì)距離協(xié)商民主的理想會(huì)更近一步。

　　五、結(jié)語

　　我國(guó)《預(yù)算法》是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)立伊始的產(chǎn)物，它框定了政府管理預(yù)算的組織構(gòu)架與權(quán)責(zé)配置，卻沒有預(yù)留隨時(shí)代變遷而張弛的空間，比如，在包括預(yù)算周期、編制基礎(chǔ)、預(yù)算草案修改、地方債券發(fā)行、績(jī)效評(píng)價(jià)以及公眾參與等制度運(yùn)行上，經(jīng)常需要中央政策和地方性知識(shí)予以補(bǔ)充。目前，實(shí)施14年之久的《預(yù)算法》已經(jīng)進(jìn)入彰顯公共財(cái)政與民主預(yù)算理念的時(shí)期。為適應(yīng)形勢(shì)與政策發(fā)展要求，《預(yù)算法》的修訂不僅要考慮國(guó)家政策的民主導(dǎo)向，還要考慮社會(huì)治理中不斷出現(xiàn)的制度創(chuàng)新，這是一個(gè)政策選擇和政治權(quán)衡的過程。[27]具體而言，《預(yù)算法》可以從下述方面安排公眾參與預(yù)算制度：

　　其一，在總則中確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容。確立公共預(yù)算旨在說明我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入倡導(dǎo)公共管理與公共服務(wù)的時(shí)代，立法需要體現(xiàn)時(shí)代特色和要求。民主預(yù)算是公共預(yù)算的核心，是“以人為本”理念的反映，它可以作為預(yù)算立法的一項(xiàng)基本原則，體現(xiàn)在預(yù)算過程的各環(huán)節(jié)。公眾參與是民主預(yù)算理念的運(yùn)用，可以獨(dú)立為一項(xiàng)基本制度，以維持預(yù)算立法與現(xiàn)行民主決策政策的統(tǒng)一。[28]

　　其二，在預(yù)算決策、執(zhí)行與績(jī)效評(píng)估過程安排相應(yīng)的公眾參與制度，體現(xiàn)公眾參與的過程化，具體方案包括：

　　(1)預(yù)算征詢制度。各級(jí)政府在編制預(yù)算方案時(shí)，事先對(duì)關(guān)系公眾利益的重大事項(xiàng)(如基礎(chǔ)設(shè)施投資、稅費(fèi)調(diào)整)征求意見，尤其是關(guān)于預(yù)算支出項(xiàng)目的可行性和不可行性意見。預(yù)算征詢可以采取問卷、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、座談會(huì)等形式。

　　(2)預(yù)算草案公開制度。除涉密信息外，預(yù)算草案在發(fā)放給人大代表審議時(shí)，也同時(shí)向公眾公開，即“雙公開”制度。草案公開可以讓公眾知曉并關(guān)注預(yù)算安排，為后續(xù)監(jiān)督提供依據(jù)。公眾對(duì)草案的反饋意見可以為預(yù)算修改提供參考。此外，預(yù)算修正案、預(yù)算調(diào)整案、預(yù)備費(fèi)動(dòng)用案、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、決算案、預(yù)算審計(jì)報(bào)告、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等文件，均應(yīng)當(dāng)通過正式程序向公眾公開，或者公眾能夠便捷查詢。

　　(3)預(yù)算聽證制度。各級(jí)人大建立預(yù)算審議聽證會(huì)制度，邀請(qǐng)社會(huì)各利益集團(tuán)代表以及專業(yè)人員(如財(cái)務(wù)人員、法律工作者)參與討論。聽證會(huì)可以是草案向社會(huì)公開后意見反饋的一種形式。

　　(4)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。預(yù)算方案在執(zhí)行中細(xì)化成具體的政府行為和公共項(xiàng)目，公眾可以憑借不同身份參與預(yù)算的具體收支活動(dòng)，預(yù)算執(zhí)行中的公眾監(jiān)督因此成為預(yù)算立法上最重要的公眾參與。不過，這種決策后參與的“糾錯(cuò)”功能并不如決策時(shí)參與的“預(yù)防”功能，監(jiān)督成本也比較高。

　　(5)預(yù)算績(jī)效公眾評(píng)價(jià)制度。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)年度或者項(xiàng)目預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合性考核，以衡量政府履責(zé)和預(yù)算資金使用的效益性，它是“合規(guī)預(yù)算”向“效益預(yù)算”推進(jìn)的舉措。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)起步較晚，適于推行公眾參與，《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》就規(guī)定了“公眾評(píng)價(jià)法”。作為一種事后參與，公眾績(jī)效評(píng)價(jià)的效果有賴于公眾在預(yù)算決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)中的持續(xù)性參與。

　　(6)預(yù)算教育制度。為提高公眾參與預(yù)算的意識(shí)和能力，政府可以通過各類媒體、采用多種方式普及、宣傳預(yù)算知識(shí)，引導(dǎo)公眾參與預(yù)算;鼓勵(lì)非政府組織參與公眾預(yù)算教育;在全社會(huì)逐步營(yíng)造關(guān)注預(yù)算的氛圍。

　　其三，賦予地方政府與社會(huì)團(tuán)體創(chuàng)新公眾參與預(yù)算的權(quán)力(利)與自由。在“一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算”體制下，預(yù)算級(jí)次越低，公眾參與的可能性程度越高;預(yù)算級(jí)次越高，公眾參與程度相對(duì)越低。為適應(yīng)具體預(yù)算情境中的個(gè)別性和復(fù)雜性，《預(yù)算法》可以向地方政府與社會(huì)團(tuán)體賦權(quán)進(jìn)行制度創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算所追求的效益目標(biāo)。

　　注釋:

　　[1]關(guān)于“國(guó)家預(yù)算”與“公共預(yù)算”的稱謂曾經(jīng)有很大爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家壟斷社會(huì)資源配置功能、控制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及社會(huì)福利，財(cái)政收支凸顯政府的強(qiáng)制性，此時(shí)的預(yù)算屬于“國(guó)家預(yù)算”。隨著市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育和企業(yè)自主權(quán)增強(qiáng)，政府職能越來越傾向于提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，此時(shí)的預(yù)算逐步凸顯其公共性，“公共預(yù)算”也就隨之產(chǎn)生。

　　[2]參見馮興元：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載[澳]布倫南、[美]布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利、秋風(fēng)、王代、魏志梅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，編校序第11頁。

　　[3]參見陳炳輝：《強(qiáng)勢(shì)民主與弱勢(shì)民主—巴伯的民主理論》，載《浙江學(xué)刊》2008年第3期。

　　[4][美]A-普雷姆詹德：《預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)》，周慈銘、何忠卿、李鳴譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年版，第42頁。

　　[5]參見王紹光：《從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家》，載《讀書》2007年第10期。

　　[6]參見[美]喬納森·卡恩：《預(yù)算民主》，葉娟麗等譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第4、 126頁。

　　[7]同注[6]，第203-204頁。地方預(yù)算改革者與聯(lián)邦預(yù)算改革者發(fā)展出兩套不同的公民權(quán)模型：一是地方公民，是與其他市民合作形成的、為滿足公共所需政府服務(wù)的、有教養(yǎng)的消費(fèi)者社區(qū)，其公民權(quán)指向公共物品;一是聯(lián)邦層次的公民，是指?jìng)�(gè)人消費(fèi)者，他/她通過判斷政府滿足個(gè)人需要的能力來評(píng)判政府的效率，其公民權(quán)指向私人物品。地方政府因服務(wù)社區(qū)而維持其合法性，聯(lián)邦政府因滿足個(gè)別需要而保持其合法性，兩種公民資格不能相互取代。

　　[8][美]史蒂芬·霍爾姆斯：《權(quán)力的成本—為什么自由依賴于稅》，畢竟悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第94頁。

　　[9]參見國(guó)際貨幣基金組織：《財(cái)政透明度》，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所整理，人民出版社2001年版，導(dǎo)言與目錄。

　　[10]參見[美]斯蒂格利茨：《自由、知情權(quán)和公共話語—透明化在公共生活中的作用》，宋華琳譯，載《環(huán)球法律評(píng)論》2002年秋季號(hào)。

　　[11]參見[美]愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第101頁。

　　[12]參見馬駿、羅萬平：《公民參與預(yù)算：美國(guó)地方政府的經(jīng)驗(yàn)及其借鑒》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2006年第4期。

　　[13]參見[美]吳量福：《運(yùn)作、決策、信息與應(yīng)急管理》，天津人民出版社2004年版，第73-75頁。這里的“動(dòng)議(Motions)”是指適用于對(duì)某一報(bào)告或者項(xiàng)目的答復(fù)，“決議(Resolutions)”是對(duì)一個(gè)事件、人物、項(xiàng)目或者團(tuán)體表示同情、譴責(zé)或者贊同的態(tài)度，“法令(Ordinances)”適用于地方法規(guī)、政策、稅率、規(guī)劃區(qū)邊界等事宜的。這三類決定經(jīng)過民眾參與和表決程序，構(gòu)成政府或民眾未來行動(dòng)的依據(jù)。

　　[14]如《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第66條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督”，“任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的行為進(jìn)行檢舉和控告”，這里的“社會(huì)公眾”與“任何單位和個(gè)人”可理解為同義語。

　　[15]參見薛鳳平：《預(yù)算初審機(jī)構(gòu)的雙重角色—以廣東省預(yù)算監(jiān)督室為例》，載馬駿、王浦劬、謝慶魁、肖斌主編：(呼吁公共預(yù)算—來自政治學(xué)、公共行政學(xué)的聲音》，中央編譯出版社2008年版，第161-183頁。

　　[16]參見蔡定釗：《公共預(yù)算應(yīng)推進(jìn)透明化法制化民主化改革》，載《法學(xué)》2007年第5期。

　　[17]參見王錫梓：《公眾參與和中國(guó)法治變革的動(dòng)力模式》，載《法學(xué)家》2008年第6期。

　　[18]參見楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論—簡(jiǎn)論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1998第1期。

　　[19]《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》(2001)第5條規(guī)定：“公民或者組織對(duì)違反預(yù)算法律、法規(guī)和預(yù)算的行為，有權(quán)向各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)或者其他有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”。《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》(2003)第8條規(guī)定：“鼓勵(lì)、支持和保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督”，“公民、法人或者其他組織有權(quán)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)檢舉、揭發(fā)違反預(yù)算法律、法規(guī)的行為，任何組織和個(gè)人不得打擊報(bào)復(fù)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為檢舉、揭發(fā)者保密”。

　　[20]參見陳奕敏：《參與式預(yù)算的溫嶺模式》，載《今日中國(guó)論壇》2008年第5期。

　　[21]參見朱圣明：《溫嶺新河改革預(yù)算改革的“陽光試驗(yàn)”》，載《地方財(cái)政研究》2008年第8期。

　　[22]參見[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第100-103頁。

　　[23]參見洪克非、徐亮：《財(cái)政局憑什么超預(yù)算購(gòu)買豪華車?一名普通納稅人的公益訴訟》，載2006年4月5日《中國(guó)青年報(bào)》。

　　[24]參見施正文：《我國(guó)建立納稅人訴訟的幾個(gè)問題》，載《中國(guó)法學(xué)》2006年第5期。

　　[25]姜明安：《納稅人能否提起行政公益訴訟?》，載2006年4月14日《檢察日?qǐng)?bào)》。

　　[26][美]瓦倫·克拉夫奇科：《公民社會(huì)組織在政府公共預(yù)算決策中的作用—對(duì)公民社會(huì)組織預(yù)算小組工作的描述》，王琛編譯，載劉明珍選編：《公民社會(huì)與治理轉(zhuǎn)型—發(fā)展中國(guó)家的視角》，中央編譯出版社2008年版，第230-231頁。

　　[27]參見朱大旗：《從國(guó)家預(yù)算的特質(zhì)論我國(guó)〈預(yù)算法〉的修訂目的和原則》，載《中國(guó)法學(xué)》2005年第1期。

　　[28]2006年中共中央發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性，主要內(nèi)容有：(1)從各層次擴(kuò)大公民有序的政治參與，推進(jìn)決策民主化，依法保障公民的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”;(2)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的社會(huì)管理格局，建立服務(wù)型政府，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù);(3)形成群眾支持和參與反腐倡廉的有效機(jī)制。2008年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，重申要“提高政府工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。