這篇本科生法學論文主要探討了浦東新區衛生行政處罰案件的主要問題，論文對浦東新區2011-2016年期間存在質量問題的衛生計生行政處罰卷宗進行了調閱分析，同時對一線監督員進行了問卷調查，進一步了解衛生計生行政處罰文書制作中存在的主要問題和產生的原因，并提出質量控制的對策和建議。

　　關鍵詞：本科生法學論文,行政處罰,問題分析,質量控制

　　衛生計生行政處罰是衛生計生行政部門實施衛生監管的重要手段，行政處罰案件的辦理質量體現了衛生計生行政機關的執法水平，而衛生計生行政處罰文書既是衛生計生行政執法活動的重要內容，也是評價衛生計生行政處罰案件質量的重要載體[1]。衛生計生行政處罰案件辦理不當將直接損害當事人的合法權益，并可能使衛生計生行政機關面臨行政復議的變更或行政訴訟的敗訴，甚至被追究責任的風險。

　　一、材料與方法

　　對浦東新區2011-2016年期間被行政復議變更、行政訴訟敗訴、內部質量評分在95分以下以及因嚴重質量問題被撤銷的共141份衛生計生行政處罰卷宗進行了調閱，主要從違法主體認定準確性、違法事實調查取證充分性、法律適用正確性、辦案程序合法性和自由裁量合理性5個方面進行質量評估，了解衛生計生行政處罰中存在的問題和產生的原因。設計《行政處罰問卷調查表》對浦東新區衛生和計劃生育委員會監督所的所有一線監督員進行了問卷調查，了解具體案件承辦人員的年齡、性別、學歷、職稱、工作年限、工作態度和認知等方面對辦案質量的影響。對上述調查內容通過Excel2003錄入后轉入SPSS軟件進行分析，根據事先擬定的調查表對6年來浦東新區衛生計生監督機構制作的存在一定問題的行政處罰案件質量進行匯總分析，找出問題的根源并提出相應的對策。

　　二、結果

　　(一)案件分布

　　在所調閱的141份行政處罰卷宗中，內部質量評分在95分以下的案件94份，被人民法院發出司法建議書的案件42份，存在嚴重質量問題被主動撤銷的案件2份，經行政訴訟敗訴的案件2份，經行政復議被變更的案件1份。

　　(二)案件主要問題

　　2011-2016年案件主要問題，見表1.1.主體認定不清該問題占所有案件的15.6%，主要表現為：(1)沒有對被處罰的自然人身份信息進行采集與核對。這種情形主要發生在無證經營行政處罰案件中，由于當事人逃逸、不配合調查等原因，執法人員沒有進一步調查核實當事人的身份信息，僅通過當事人陳述和證人證言來認定被處罰主體;

　　(2)沒有對被處罰人的工商營業執照信息進行收集和確認。執法人員僅僅依靠衛生許可證的信息來確定被處罰主體，但很多情況下衛生許可證信息與工商營業執照信息往往存在不一致，而執法實踐中一般以工商營業執照上的名稱作為經營主體來進行確認。由于主體認定不清，一方面將導致行政機關作出的行政處罰決定無效，另一方面也會使行政機關面臨行政復議或行政訴訟的風險。

　　2.證據調查不充分該問題占所有案件的17.7%，主要表現為：(1)證據收集不全，依靠孤證認定違法事實;(2)書面證據沒有經當事人簽字確認;(3)收集的證據之間缺乏關聯性，不能相互印證。

　　(4)操作不規范，如采樣過程不規范引起當事人對檢測結果提出疑義。同樣的，由于證據不足將導致行政機關作出的處罰決定在執行效力上大打折扣。3.法律適用不準確該問題占所有案件的9.2%，主要表現為：(1)法律引用不全，對于違反了多部法律規定的沒有一一列舉，而僅象征性地引用其中的一種或二種;(2)法律的條、款、項、目引用錯誤或引用不全;(3)法律名稱使用簡稱，未按法律位階依次引用。

　　4.處罰程序錯誤該問題較為突出，占所有案件的40.4%，主要表現為：(1)案件受理后未在7日內立案;(2)案件存在邏輯循序錯誤，如同一監督員制作的現場檢查筆錄和詢問筆錄出現時間和空間上的重疊、文書送達時間早于作出決定時間等;(3)送達程序不規范，沒有按照民訴法所規定的送達方式進行送達，比如將處罰文書張貼在經營場所的門上視為送達，事先告知書未有效送達等。5.自由裁量畸輕畸重該問題雖然所占比例不高，僅有2.8%，但無一例外因當事人不服處罰裁量過重而提請行政復議或行政訴訟，并有1例出現敗訴。這為我們今后的處罰裁量敲響了警鐘。

　　6.執法文書書寫不規范這是個具有普遍性的問題，占所有案件的51.1%，主要表現為：(1)語句表達不通順;(2)文書出現錯別字;(3)卷宗各文書中同一對象前后稱謂不一致;(4)修改處沒有當事人簽字確認等。這些雖然對行政處罰最終的效力沒有太大的影響，但暴露出了執法人員文書制作的不嚴謹。

　　三、產生原因分析

　　(一)個人能力因素

　　經調查分析，141份案件涉及第一承辦衛生監督員51人，其中個人承辦案件在3件以上的共19人，承辦案件總和為98件，占案件總數的69.5%，監督員屢辦屢錯的比例較高，甚至在多次糾正的情況下部分監督員承辦同類型案件的錯誤情況仍無改觀，反映了個人能力和辦案習慣的根深蒂固，是影響辦案質量的重要因素。另外筆者研究還發現，案件質量的分布與監督員的學歷、職稱、工齡、所從事專業之間沒有必然的聯系。

　　(二)部門因素

　　經調查分析，141份案件中有85個案件集中分布在4個部門(浦東新區衛生監督機構共有16個一線執法部門)，占案件總數的60.3%。反映了科室的管理和科室環境對監督員案件辦理的質量具有重要的影響。

　　(三)辦案認知因素

　　筆者對全所81名一線監督員進行了問卷調查，調查顯示95.1%的監督員認為在辦案過程中應依法依規處置各類違法行為，但同時所有被調查的監督員在辦案認知上均存在或多或少的偏差，其中13.6%的監督員表示在實際辦案過程中容易受到部門領導的意志和當事人態度的影響;28.4%的監督員認為自己的辦案能力有限，單位不應當對自己提出更高的要求;46.9%的監督員坦言擔心多做多錯而不愿意主動承辦處罰案件尤其是復雜的案件;更有60.5%的監督員認為當前工作負荷過重，沒有必要把更多的時間和精力花費在案件質量的把控上，馬馬虎虎過得去就行。

　　四、對策與建議

　　調查分析結果顯示，監督員在對待辦案的認知上存在或多或少的偏差，行政處罰案件在質量上面還存在不同程度的問題，有的問題還比較突出，如果存在主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序、超越職權或濫用職權等情形，將使衛生計生行政機關作出的行政處罰決定無效，并在行政復議或行政訴訟中面臨被變更或撤銷的風險。即使是普遍存在的文書書寫規范問題，雖然不至于影響到處罰決定的最終效力，但作為一份嚴肅的法律文書，間接反映了監督員的執法能力和水平，也應當引起足夠的重視[2]。為此，筆者針對浦東新區衛生計生行政處罰案件質量中存在的主要問題和根源，從以下幾個方面提出對策和建議：

　　(一)建立完善一套科學合理的衛生計生行政處罰案件質量評定標準，并在執法辦案實踐中由法制管理部門嚴格按照評定標準對每一份案件進行考評，考評結果及時反饋案件承辦人員及其所在部門，并作納入單位年終對個人及部門的考核內容，考核結果作為評優、人才培養和職務職級晉升的重要依據。

　　(二)建立健全內部行政處罰案件質量控制體系，對案件實施全程監督。即對重大案件、復雜疑難案件開展事前討論，統一辦案思路;明確案件承辦人、承辦科室負責人、法制審查、領導審核審批等崗位職責，在辦案過程中嚴格落實行政處罰逐級審查、審批制度，及時發現并糾正問題;事后以隨機抽查的方式對處罰卷宗開展稽查評估，并根據評估結果持續改進管理措施。

　　(三)針對行政處罰案件辦理中的各個薄弱環節找出行政處罰案件辦理的關鍵控制點，將相關的注意要點和操作要求匯編成冊，方便監督員日常使用學習。

　　(四)結合執法實踐中的熱點、難點和突出問題，開展有針對性的業務培訓，通過典型案例討論、優秀案件點評、辦案心得交流、以案釋法講座等形式提高對監督員業務培訓實效。

　　(五)強化對衛生監督員的法制教育，牢固樹立依法行政觀念，克服不思進取、畏難消極情緒，同時輔以一定的激勵措施，提高監督員執法辦案的積極性。

　　參考文獻

　　[1]司培合，王獻梅.對1745份食品衛生現場監督筆錄的評析[J].職業與健康，2004，20(9)：65-66.

　　[2]汪瀾，魏澄敏，陳雪珠，等.上海市徐匯區衛生計生行政處罰文書質量的影響因素分析[J].衛生監督與管理，2007，6(19)：267-268.

　　作者：苗嘉魁 陳文雄 單位：上海市浦東新區衛生和計劃生育委員會監督所

　　推薦閱讀：《中國法學教育研究》雜志是中國政法大學主辦的一本學術性很強的連續性出版物，其發展經歷了以下四個階段：中國政法大學《教學簡報》;《政法高等教育》;《中國法學教育研究》;《中國法學教育研究》(以書代刊)。