摘要:化解重大風(fēng)險(xiǎn)背景下;災(zāi)害防御能力已成為綜合減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的重要影響因素之一。在災(zāi)害防御能力的基本定義與特征探討的基礎(chǔ)上;綜合近年來災(zāi)害防御能力研究和實(shí)踐的發(fā)展動(dòng)向;首先闡述了集物理設(shè)防、社會(huì)設(shè)防和人文設(shè)防為一體的綜合災(zāi)害防御能力的內(nèi)涵;并對物理設(shè)防、社會(huì)設(shè)防和人文設(shè)防的內(nèi)涵與外延進(jìn)行了分析。然后;梳理了六類災(zāi)害防御能力的研究與實(shí)踐;即基于CAR工具指標(biāo)體系的災(zāi)害應(yīng)急能力評估、基于ISDR的減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力評估、WMO減輕災(zāi)害能力評估、社區(qū)尺度災(zāi)害防御能力評估、基于階段-資本關(guān)聯(lián)的災(zāi)害防御能力評估和基于社會(huì)學(xué)的災(zāi)害防御能力評價(jià)。最后從三個(gè)方面對災(zāi)害防御能力的評價(jià)給出了評述與展望;即災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與應(yīng)急管理評價(jià)體系相結(jié)合、災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)整合主體-資源-過程三維度指標(biāo)體系和災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)面向社會(huì)可操作的指標(biāo)體系。

　　關(guān)鍵詞:災(zāi)害防御能力;物理設(shè)防;社會(huì)設(shè)防;人文設(shè)防;指標(biāo)體系;巨災(zāi)管理;風(fēng)險(xiǎn)融資

　　災(zāi)害防御能力是一種減緩性及適應(yīng)能力;包括預(yù)防能力、快速反應(yīng)能力、自救能力和恢復(fù)重建能力[1-3];是一種貫穿災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的能力[4-7];它反映的是多種主體如何利用工程、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)資源進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi);最大限度降低災(zāi)害尤其是巨災(zāi)帶來的損失;降低脆弱性和提高恢復(fù)力的能力[8-10]。從災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后的實(shí)踐來看;災(zāi)害防御能力主要包括三個(gè)方面。其一對災(zāi)害預(yù)防能力的高低而言;能否在災(zāi)前避免或減少災(zāi)害可能造成的損失至關(guān)重要;其二對抵抗災(zāi)害能力的強(qiáng)弱而言;在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能否迅速作出反應(yīng)和科學(xué)處置;將災(zāi)害帶來的損失降到最低尤為重要;其三對災(zāi)后重建能力的大小而言;能否在災(zāi)后迅速重建并盡快恢復(fù)災(zāi)前的穩(wěn)定和繁榮也十分重要[11-12]。

　　在«災(zāi)害防御能力的基本定義與特征探討»一文中;我們借助風(fēng)險(xiǎn)管理、危機(jī)管理和應(yīng)急管理三個(gè)逐步聚焦的核心概念的演變特征;初步分析了災(zāi)害防御能力與應(yīng)急管理能力的相關(guān)關(guān)系與區(qū)別;構(gòu)建了災(zāi)害防御能力的結(jié)構(gòu)體系與功能體系;并給出了災(zāi)害防御能力的基本特征[1]。在此基礎(chǔ)上;本文進(jìn)一步探討綜合災(zāi)害防御能力的物理、社會(huì)和人文設(shè)防特征;梳理當(dāng)前災(zāi)害防御能力的重要研究與實(shí)踐;并給出評述和展望。在當(dāng)前化解重大風(fēng)險(xiǎn)背景下和應(yīng)急管理部深化改革的形勢下;本研究對于災(zāi)害防御能力評估的業(yè)務(wù)實(shí)踐和第三方評估具有重要借鑒意義。

　　1綜合災(zāi)害防御能力的多維透視

　　1.1綜合災(zāi)害防御能力的組成

　　綜合災(zāi)害防御能力已成為影響國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展的重要評價(jià)指標(biāo);是融災(zāi)能力的核心體現(xiàn)[13-15]。在“人類世”時(shí)代;人類活動(dòng)已成為影響地球表層系統(tǒng)最為重要的地質(zhì)營力之一;因此;理解綜合災(zāi)害防御能力;就必須從系統(tǒng)學(xué)的角度出發(fā);科學(xué)探究人類社會(huì)多維度的凝聚特征[16-17]。從社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)出發(fā);綜合災(zāi)害防御力主要包括物理防御能力、社會(huì)防御能力和人文防御能力;三者的防御能力主要集中體現(xiàn)為設(shè)防水平。物理設(shè)防主要是工程性的結(jié)構(gòu)減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)防范;社會(huì)設(shè)防和人文設(shè)防則主要是非工程性的功能性減災(zāi)或風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。某個(gè)特定區(qū)域的物理設(shè)防、社會(huì)設(shè)防和人文設(shè)防在災(zāi)害系統(tǒng)綜合過程和相互作用下體現(xiàn)為該區(qū)域的綜合災(zāi)害防御能力。有效協(xié)同物理設(shè)防、社會(huì)設(shè)防和人文設(shè)防能力建設(shè)是科學(xué)打造“包容性減災(zāi)能力”的重要著力點(diǎn);是夯實(shí)區(qū)域綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展的安全底線。

　　1.2綜合災(zāi)害防范能力的物理設(shè)防透視

　　在物理設(shè)防上;我國自1978年改革開放以來經(jīng)過40多年的快速發(fā)展;雖然仍存在明顯的區(qū)域差異(主要體現(xiàn)為東西差異);但我國整體國力已經(jīng)得到了長足的發(fā)展;得到了明顯提升[18-19]。因此;我國可根據(jù)區(qū)域發(fā)展和環(huán)境本底特征;適當(dāng)提高各類結(jié)構(gòu)類建設(shè)的自然災(zāi)害物理設(shè)防水平。例如;根據(jù)最新的地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃、臺(tái)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃等;對房屋、道路、管道、機(jī)場、港口和倉庫等重要基礎(chǔ)設(shè)施提高一級或多級設(shè)防水平;尤其是對學(xué)校、醫(yī)院、房屋等生命線設(shè)施需要高度關(guān)注物理設(shè)防。物理設(shè)防水平可以在短期內(nèi)快速提升;但值得注意的是;物理設(shè)防水平的提高;也意味著短期內(nèi)財(cái)力的高額耗費(fèi)。

　　例如;抗震水平從VII度開始;每提高1級;費(fèi)用將增加約20%[20]。目前而言;關(guān)注物理設(shè)防可以從建立高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的結(jié)構(gòu)性建設(shè)紅線和強(qiáng)制性保險(xiǎn)制度入手。制定各主要災(zāi)種的物理設(shè)防水平;效仿編制地震烈度圖的方法;全面編制其它主要災(zāi)種的設(shè)防水平圖;劃定結(jié)構(gòu)性建設(shè)紅線區(qū);將其納入?yún)^(qū)域建設(shè)的審批要求。同時(shí)限制高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的結(jié)構(gòu)性建設(shè);制定適合區(qū)域發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)強(qiáng)制性保險(xiǎn);并征收高額保險(xiǎn)費(fèi)。通過立法推進(jìn)多規(guī)合一;制定各級政府本級財(cái)政支付綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)物理設(shè)防建設(shè)的投入比例。總體而言;雖然我國總體物理設(shè)防能力得到了明顯提升;但仍存在明顯的區(qū)域差異[21-22]。在物理設(shè)防能力建設(shè)上;決策者需要高度關(guān)注平均設(shè)防能力與特殊設(shè)防能力的關(guān)系。特殊設(shè)防能力主要是指特殊時(shí)間、特殊地段或特殊災(zāi)種等的防御能力。平均設(shè)防能力提升并非意味著特殊設(shè)防能力的提升;相反;特殊設(shè)防能力往往形成“木桶效應(yīng)”;影響著平均設(shè)防能力。

　　1.3綜合災(zāi)害防范能力的社會(huì)設(shè)防透視

　　在社會(huì)設(shè)防上;通過動(dòng)員和鼓勵(lì)廣大民眾和各類機(jī)構(gòu)積極參加各類災(zāi)害保險(xiǎn);大幅提升自然災(zāi)害保險(xiǎn)的覆蓋面。對一些在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)開展生產(chǎn)、房地產(chǎn)開發(fā)、居住生活和休閑旅游等活動(dòng)的個(gè)人及企事業(yè)單位;可依法依規(guī)實(shí)施強(qiáng)制性災(zāi)害保險(xiǎn)。以此在全面提升各級政府物理設(shè)防水平的同時(shí);全面提高全社會(huì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與能力。

　　針對基層社區(qū)而言;作為社會(huì)設(shè)防的基礎(chǔ)單元;其在社會(huì)設(shè)防建設(shè)中的成敗往往具有十分重要的示范和警示意義。對基層社區(qū)可采用多元化風(fēng)險(xiǎn)融資手段建立社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范基金;用于減災(zāi)示范社區(qū)的建設(shè);提高社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的專業(yè)水平。大力促進(jìn)社區(qū)、社工和社會(huì)組織的聯(lián)合;有效的形成載體、人才和資本的對接;建立“三社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防御體系;構(gòu)建強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員體系;形成資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面;加快形成政府與社會(huì)之間互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)的災(zāi)害社會(huì)治理新格局。另外;全面整合社區(qū)社會(huì)慈善資源以及社會(huì)救助資源;提高救災(zāi)資源的使用效率;減少因?yàn)?zāi)致貧的突出問題。除保險(xiǎn)外;社會(huì)設(shè)防建設(shè)上還應(yīng)充分考慮巨災(zāi)基金、巨災(zāi)債券和巨災(zāi)彩票等多元化的金融手段[23]。

　　建立國家巨災(zāi)應(yīng)對的金融與財(cái)政制度;充分發(fā)揮我國社會(huì)主義體制機(jī)制的優(yōu)勢;引入市場機(jī)制和社會(huì)參與;建立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度;充分發(fā)揮信息技術(shù)時(shí)代社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的優(yōu)勢;研發(fā)多元化的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資工具。總體而言;我國總體社會(huì)設(shè)防能力得到了明顯提升;但仍存在明顯的城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異。在社會(huì)設(shè)防能力建設(shè)上;決策者需要高度關(guān)注不同區(qū)域間的社會(huì)設(shè)防的協(xié)同、聯(lián)動(dòng)和互補(bǔ);避免形成“破窗效應(yīng)”影響全局社會(huì)設(shè)防能力的建設(shè)。

　　1.4綜合災(zāi)害防范能力的人文設(shè)防透視

　　在人文設(shè)防上;隨著5G時(shí)代的到來;防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和教育在新媒體傳播的渠道和速率上有望進(jìn)一步提升。通過大力提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的教育水平;特別是廣大民眾的逃生技能和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí);普及家庭應(yīng)急用品展覽;開展應(yīng)急救援綜合演練;大力提升學(xué)校、醫(yī)院、旅游風(fēng)景區(qū)等人群密集場所應(yīng)急處置中的自救和互救能力;構(gòu)筑生命安全防線;全面提高全社會(huì)防范各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人文設(shè)防能力。對我國目前而言;亟需建立國家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范科技體系與教育體系。

　　其一;可加強(qiáng)國家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);建立防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的國家實(shí)驗(yàn)室、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家科學(xué)研究中心。其二;可加強(qiáng)國家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范學(xué)科體系建設(shè);落實(shí)國家總體安全觀;盡快建立并全面打造災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)一級學(xué)科;協(xié)同有序發(fā)展災(zāi)害科學(xué)、應(yīng)急技術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)科方向;加強(qiáng)三個(gè)方向的人才培養(yǎng)。其三;根據(jù)國家發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要;啟動(dòng)國家綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范領(lǐng)域的重大科學(xué)專項(xiàng)攻關(guān)項(xiàng)目;全力促進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)前沿技術(shù)知識(shí)的轉(zhuǎn)化;建立提高防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳的長效機(jī)制。值得注意的是;當(dāng)前隨著自媒體的興起和繁榮發(fā)展;災(zāi)害發(fā)生后形成“現(xiàn)實(shí)場”和“輿論場”;其中“輿論場”的演化目前尚待有效規(guī)范和治理;其傳播速率和范圍具有快速復(fù)雜碎片化的特征;且一旦偏離事實(shí)本質(zhì);往往容易影響國家經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定及國家形象;因此;必須予以高度重視。

　　2災(zāi)害防御能力的重要研究與實(shí)踐

　　2.1基于CAR工具指標(biāo)體系的災(zāi)害應(yīng)急能力評估

　　美國是世界上第一個(gè)進(jìn)行應(yīng)急能力評估的國家。在美國;由國會(huì)參議院委托聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FederalEmergencyManagementAgency;FEMA)和聯(lián)邦緊急管理委員會(huì)(NationalEmergencyManage￣mentAssociation;NEMA);研究設(shè)計(jì)的評價(jià)聯(lián)邦政府及各州應(yīng)急能力的標(biāo)準(zhǔn)(CapabilityAssessmentforReadiness;CAR);定義了應(yīng)急管理工作中13項(xiàng)管理職能、209個(gè)屬性和1014個(gè)指標(biāo);并基于此系統(tǒng)對各個(gè)州的行動(dòng)準(zhǔn)備與應(yīng)急管理能力進(jìn)行科學(xué)評估。

　　13項(xiàng)管理職能包括:法律法制與管理體制;危害識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評估;減災(zāi)措施;資源管理;減災(zāi)策劃;指揮和控制機(jī)制;通信和預(yù)警;業(yè)務(wù)和流程;物流和設(shè)施;訓(xùn)練;演習(xí)評估和糾正;公共教育和培訓(xùn);以及金融和管理等。209個(gè)屬性主要涵蓋的內(nèi)容包括以下十個(gè)方面:其一州法律中確定地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與應(yīng)急管理責(zé)任;其二州立法機(jī)構(gòu)制定關(guān)于應(yīng)急管理信托基金的立法;其三州立法機(jī)構(gòu)支持政府持續(xù)性行動(dòng)的評估;其四州立法機(jī)構(gòu)授予地方應(yīng)急管理權(quán)限;其五州關(guān)于應(yīng)急管理的立法須與«國家環(huán)境政策法»和其他環(huán)境法一致[24];其六州法律應(yīng)與«國家歷史遺產(chǎn)保護(hù)法»一致[25];其七州法律要使危機(jī)舒緩階段的規(guī)范與法令實(shí)用于全州范圍;其八州法律要與«民權(quán)法»一致[26];其九州立法機(jī)構(gòu)制定國家水壩安全計(jì)劃評估的所有標(biāo)準(zhǔn);其十州法律要與«緊急計(jì)劃和社區(qū)知情法»一致[27]。1014個(gè)指標(biāo)則依據(jù)13項(xiàng)管理職能和209個(gè)屬性的規(guī)定內(nèi)容而設(shè)計(jì)。

　　2.2基于ISDR的減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力評估

　　能力需求評估的目的是評估和評價(jià)更廣泛的機(jī)構(gòu)或環(huán)境/系統(tǒng)內(nèi)的能力各個(gè)方面以及系統(tǒng)內(nèi)的特定能力的單位和個(gè)人評估結(jié)構(gòu)化的分析過程。國際減災(zāi)戰(zhàn)略(InternationalStrategyforDisasterRe￣duction;ISDR)中減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)需求能力的評估框架是采用聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UnitedNationsDevel￣opmentProgramme;UNDP)分析框架;該框架采用了聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略框架(UnitedNationsInterna￣tionalStrategyforDisasterReduction;UNISDR)的五個(gè)組成部分要素即體制和法律框架;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評估;知識(shí)管理;降低風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)用程序和備災(zāi)和應(yīng)急管理。

　　其中體制和法律框架主要涵蓋政治承諾、政策、規(guī)劃以及法律和監(jiān)管框架、協(xié)調(diào)機(jī)制和資源的組織機(jī)構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評估則主要包含了致災(zāi)因子危險(xiǎn)性分析、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)害影響評估;災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng);災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)制圖能力和脆弱性分析。知識(shí)管理則主要是指信息管理、通信、教育、研究、培訓(xùn)和公眾意識(shí)。降低風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)用程序主要有部門計(jì)劃、環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)和技術(shù)措施、考慮重大災(zāi)害影響;例如土地利用總體規(guī)劃、城市與區(qū)域發(fā)展。備災(zāi)和應(yīng)急管理主要包含準(zhǔn)備計(jì)劃;應(yīng)急計(jì)劃;預(yù)警系統(tǒng)和脆弱性評估[28]。

　　2.3WMO減輕災(zāi)害能力評估

　　世界氣象組織(WorldMeteorologicalOrganiza￣tion;WMO)在預(yù)防與減輕自然災(zāi)害計(jì)劃(NaturalDisasterPreventionandMitigationProgramm;ND￣PMP)的基礎(chǔ)上;采用問卷調(diào)查式的自評方式;開展了國家尺度的氣象和水文部門減輕災(zāi)害能力評估。

　　問卷主要涉及四個(gè)方面內(nèi)容:其一是影響該國的災(zāi)害類型及災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況。其二是國家的災(zāi)害相關(guān)法制、體制以及氣象和水文部門在防災(zāi)減災(zāi)中的作用。其三是國家氣象和水文部門在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范不同階段的能力評估。其四是國家氣象及水文部門減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的限制性因素識(shí)別及排序。WMO氣象與水文部門減輕災(zāi)害能力評價(jià)指標(biāo)體系主要具有三個(gè)主要特征:第一是災(zāi)害預(yù)防能力評價(jià)的主體明確;即主要針對各國的氣象和水文兩個(gè)部門。第二是此次評價(jià)對象涉及地區(qū)廣泛;參與國家數(shù)量多。WMO當(dāng)時(shí)的成員國共187個(gè);參與國家尺度減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力調(diào)查的國家與地區(qū)達(dá)到139個(gè);占參與地區(qū)占總數(shù)的74%。

　　第三是采用二級標(biāo)度法進(jìn)行評價(jià);即Yes-No評分法。實(shí)際評估得分采用“Yes”的人數(shù)與參與總?cè)藬?shù)的比值;因此;評價(jià)結(jié)果存在較大的主觀性。值得注意的是;WMO此次評估不包括氣象和水文部門在空氣質(zhì)量和氣候變化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面的影響評估。因此;在很大程度上忽略或遺漏了相關(guān)防御能力建設(shè)[29]。

　　2.4社區(qū)尺度災(zāi)害防御能力評估

　　從災(zāi)害脆弱性科學(xué)(DisasterVulnerabilitySci￣ence)角度來看;災(zāi)害防御能力是災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究與實(shí)踐的重要組成部分[7]。災(zāi)害防御能力與風(fēng)險(xiǎn)分析的其它要素之間具有線性關(guān)系;即;防御能力(Capacity)=風(fēng)險(xiǎn)(Risk)-危險(xiǎn)因子(Hazard)-暴露(Exposure)-脆弱性(Vulnerability)。

　　該觀點(diǎn)類似于國際上廣泛應(yīng)用的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)公式:災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)(Risk)=致災(zāi)因子(Hazard)×易損性(Vulnerabili￣ty)/防御能力(Capacity)。現(xiàn)有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中多把防御能力融合在脆弱性研究中;這樣容易削弱或忽視防御能力的作用。從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)角度開展災(zāi)害防御能力評價(jià)來看;災(zāi)害防御能力與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)其它要素之間存在線性或非線性關(guān)系;其顯著影響著風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果。從社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)要素的角度出發(fā);Bollin用定量化的環(huán)境計(jì)劃和工程、社會(huì)能力、經(jīng)濟(jì)能力和管理機(jī)構(gòu)能力四類共計(jì)23項(xiàng)計(jì)量指標(biāo)[4];對災(zāi)害防御能力進(jìn)行了標(biāo)度;這一評估體系可以科學(xué)地評估社區(qū)尺度的災(zāi)害防御能力。

　　2.5基于階段-資本關(guān)聯(lián)的災(zāi)害防御能力評估

　　基于階段-資本關(guān)聯(lián)的災(zāi)害防御能力評估認(rèn)為;災(zāi)害防御的每個(gè)特殊的階段都對應(yīng)相應(yīng)的資本能力;并以階段-資本矩陣的形式列出了災(zāi)害恢復(fù)能力評價(jià)指標(biāo)體系;其中將階段分為減災(zāi)(mitigation)、備災(zāi)(preparedness)、響應(yīng)(response)和恢復(fù)(recovery)四個(gè)時(shí)段;將資本分為自然資本(physicalcapital)、人力資本(humancapital)、社會(huì)資本(socialcapital)和經(jīng)濟(jì)資本(economiccapital)。

　　在評價(jià)災(zāi)害防御能力時(shí);矩陣的第一維度反映的是不同階段進(jìn)行的減災(zāi)活動(dòng)或行動(dòng);第二維度反映的是組成要素內(nèi)涵;社區(qū)災(zāi)害管理活動(dòng)相關(guān)階段的資本構(gòu)建各種方面或特征能力;第三維度反映的是每一組成要素的具體實(shí)際的通用指標(biāo)或特定指標(biāo)。其中通用指標(biāo)是指適用于所有災(zāi)害階段的指標(biāo);譬如教育。特殊指標(biāo)是指只與災(zāi)害特定階段有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)。在四個(gè)資本分類中;社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本適用于所有災(zāi)害階段;隸屬于通用指標(biāo);而自然資本和人力資本則屬于特殊指標(biāo)[2]。

　　2.6基于社會(huì)學(xué)的災(zāi)害防御能力評價(jià)

　　美國著名災(zāi)害脆弱性研究學(xué)者SusanCutter從社會(huì)學(xué)的角度構(gòu)建了災(zāi)害防御能力要素的范疇。她認(rèn)為災(zāi)害防御能力包括六大要素;即環(huán)境緩解能力、社會(huì)協(xié)調(diào)能力、經(jīng)濟(jì)支撐能力、制度適應(yīng)能力、基礎(chǔ)設(shè)施防御能力和社區(qū)資本能力六大要素。上述六大要素涵蓋129個(gè)具體評價(jià)指標(biāo)。這一指標(biāo)體系構(gòu)建了三大指標(biāo)篩選原則:其一文獻(xiàn)頻度統(tǒng)計(jì)法;采用著名作者和機(jī)構(gòu)常用的指標(biāo)作為評估指標(biāo);作者在指標(biāo)體系后面均列舉佐證文獻(xiàn)作為頻度統(tǒng)計(jì)依據(jù);其二災(zāi)害防御能力指標(biāo)的可得性;其三災(zāi)害防御能力指標(biāo)可量化性。SusanCutter認(rèn)為災(zāi)害防御能力指標(biāo)構(gòu)建的最重要的理論依據(jù)是社區(qū)資本理論;這種資本包括:社會(huì)資本、金融資本、自然資本、物質(zhì)資本和人力資本五大資本[3;5;7]。

　　3災(zāi)害防御能力評價(jià)的評述與展望

　　3.1災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與應(yīng)急

　　管理評價(jià)體系相結(jié)合CAR指標(biāo)體系主要是基于應(yīng)急管理能力水平評估;ISDR指標(biāo)體系主要是面向?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的評估框架;只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合才能全面反映災(zāi)害防御能力的整個(gè)要素;即實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與應(yīng)急管理評價(jià)體系結(jié)合。另外;盡管CAR指標(biāo)體系和方法具有值得借鑒的地方;都是同時(shí)也存在不足。CAR指標(biāo)體系按照功能-屬性-指標(biāo)三級評價(jià)體系構(gòu)建;采用多屬性綜合評價(jià)方法;它的最大特點(diǎn)是指標(biāo)屬性比較多;屬于多屬性描述體系;包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)事故和社會(huì)安全等各個(gè)方面的應(yīng)急事件;因此它是涵蓋自然災(zāi)害與非自然災(zāi)害應(yīng)急事件評價(jià)對象兩個(gè)方面。

　　一般來說;屬性是對象的性質(zhì)與對象之間關(guān)系的統(tǒng)稱;對屬性的描述有兩種方法:定性和定量。一類對象往往具有多方面的本質(zhì)屬性;人們可以根據(jù)需要把對象的某一屬性提到首要地位去研究;即人們可以從特定方面、不同的角度去研究某一對象。但是CAR指標(biāo)大多是定性指標(biāo);這種定性指標(biāo)的量化需要專門的機(jī)構(gòu)參與才能進(jìn)行;而且CAR工具體系中也未論述具體的應(yīng)急等級量化方法;更未給出每個(gè)指標(biāo)分級的依據(jù)。最后;FEMA的應(yīng)急能力評估采用簡單的算術(shù)統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行多屬性評價(jià)也存在不足。

　　3.2災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)整合主體-資源-過程

　　三維度指標(biāo)體系目前的研究指標(biāo)設(shè)定都是基于防御能力的某個(gè)維度進(jìn)行;即一維度方法。大多數(shù)都是從一個(gè)維度考慮指標(biāo)體系的構(gòu)建;少有從二維度面狀;缺乏從三維方面考慮災(zāi)害指標(biāo)體系的構(gòu)建。因此;亟需發(fā)展整合主體要素、資源要素、過程要素的三維度指標(biāo)體系。從主體要素來看;災(zāi)害防御能力的主體不僅應(yīng)包括政府、市場和社會(huì)等多個(gè)參與方;而且應(yīng)包括國家級、省級、市級、區(qū)級、街道、社區(qū)等多個(gè)層次;從資源要素來看;災(zāi)害防御能力應(yīng)該基于工程措施與非工程措施兩個(gè)方面;非工程措施包括社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)資源條件;二者是能力形成的基礎(chǔ)條件;從過程要素來看;災(zāi)害防御能力包括對減災(zāi)階段、備災(zāi)階段、防災(zāi)階段、應(yīng)急階段和恢復(fù)階段。災(zāi)害防御能力的主體-資源-過程三維模式;可以系統(tǒng)分析災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的決策過程;以資源要素為基礎(chǔ);以主體要素為核心;以過程要素為手段;將災(zāi)害防御能力評價(jià)過程程序化和標(biāo)準(zhǔn)化。

　　3.3災(zāi)害防御能力評價(jià)應(yīng)面向社會(huì)可操作的指標(biāo)體系

　　從應(yīng)用和實(shí)踐的角度來看;災(zāi)害防御能力評估更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社區(qū)的能力評估。現(xiàn)有的災(zāi)害防御能力評估從不同尺度展開分析;WMO從國家尺度進(jìn)行了防災(zāi)與減災(zāi)的現(xiàn)狀調(diào)查與能力評估。FEMA災(zāi)害應(yīng)急管理能力評估是基于州際尺度;基于州自身對問卷調(diào)查情況進(jìn)行自評。SusanCutter的災(zāi)害恢復(fù)力評價(jià)雖然指標(biāo)設(shè)計(jì)是根據(jù)社區(qū)防災(zāi)與減災(zāi)制定;但是其目前的實(shí)證分析還是基于縣域尺度。當(dāng)前國際減災(zāi)的研究熱點(diǎn)和實(shí)踐趨勢是以社區(qū)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理。公眾長久居住在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)而形成的具有獨(dú)特文化認(rèn)同的社區(qū);是社會(huì)組成細(xì)胞和基本單位。社區(qū)是情感認(rèn)同和心理認(rèn)同的生活共同體。社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)側(cè)重于災(zāi)害的預(yù)防和控制;通過社區(qū)層面的防御;使準(zhǔn)備充分的社區(qū)成為防御災(zāi)害的第一道防線;從而大大減少了災(zāi)害造成的損失。

　　4小結(jié)

　　災(zāi)害防御能力基本定義和特征隨時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步而動(dòng)態(tài)變化;只有符合區(qū)域在特定時(shí)代發(fā)展的災(zāi)害防御能力評估指標(biāo)體系才更具有科學(xué)意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。當(dāng)前我國災(zāi)害防御能力的理論研究和業(yè)務(wù)實(shí)踐中要重視聯(lián)合國«推動(dòng)落實(shí)2015-2030年仙臺(tái)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架»、應(yīng)對全球氣候變化多樣性風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)文明建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系;有效防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);實(shí)現(xiàn)除害興利并舉的雙重作用和包容性的韌性重建(InclusionforResilientRecovery);讓災(zāi)區(qū)的明天更美好;讓國家高質(zhì)量發(fā)展的“中國夢”更安全。

　　參考文獻(xiàn):

　　[1]孔鋒;呂麗莉;王品;等.災(zāi)害防御能力的基本定義與特征探討[J].災(zāi)害學(xué);2018;33(4):1-4.

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　　[3]CutterSL.Resiliencetowhat?Resilienceforwhom?[J].Geo￣graphicalJournal;2016;182(2):110-113.

　　相關(guān)論文投稿刊物：《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》旨在展示我國災(zāi)害科學(xué)的研究成果，促進(jìn)自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)在災(zāi)害科學(xué)方面的結(jié)合。刊登各種自然災(zāi)害和社會(huì)科學(xué)在災(zāi)害科學(xué)方面的結(jié)合。刊登各種自然災(zāi)害和發(fā)生機(jī)理、災(zāi)害與人類社會(huì)的關(guān)系及其影響、防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)工程等方面的研究論文。讀者對象為災(zāi)害學(xué)研究工作者、防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)專業(yè)大專院校師生。