[摘要]美國在對華經濟政策中不僅動用了包括進口限制、出口擴張和匯率在內的經濟武器,還使用了眾多的非經濟手段:經貿問題政治化;在貿易逆差和匯率等問題上移花接木,把中國作為美國自身經濟問題的替罪羊;要求中國為全球經濟平衡和美國的經濟霸權承擔更大責任;詆毀中國的經濟發展模式等。美國不僅透過現實主義的視角審視對華經貿關系,強調相對收益,而且還以現行國際體系構建者的身份,充分利用體系賦予的特權和強勢話語,從自身的利益出發對中國的行為進行“規范”。

　　[關鍵詞]國際經濟論文發表,核心期刊,美國對華經濟政策,非經濟手段,體系特權

　　二戰結束以來,美國一直處于世界經濟體系的核心地位,對于他國經濟的發展及其可能對美國地位產生的影響甚為敏感和警覺。中國自改革開放以來創造出了經濟持續高速發展的奇跡,因此引起了美國的特別關注,成為美國對外經濟政策的焦點之一。美方不僅擔心中國經濟上的崛起會挑戰其經濟霸主的地位,還擔心中國的發展模式會損害“華盛頓共識”在世界上的號召力。為了消除這些憂慮,美國采取了一系列的政策組合,經濟手段和非經濟手段都得到了最大程度的利用。本文擬對美國對華經貿政策中的經濟和非經濟手段進行梳理和闡述,并對美方政策組合的主要原因進行分析和解讀。

　　經濟手段中美關系正常化之后,美國在經濟領域的對華對策不僅包括傳統的貿易保護主義———進口限制和出口擴張,還包括20世紀70年代開始出現的“匯率保護主義”,不斷要求人民幣升值。

　　傳統貿易保護主義 中美建交之初,由于冷戰時期對抗蘇聯的安全需要,再加上中美經貿關系尚處于起步階段,美國在對華貿易問題上總體上持鼓勵和開放的態度。兩國建交后不久,美國即給予中國最惠國待遇,反映在雙邊貿易上是兩國貿易額從1978年的11.146億美元迅速上升到1980年的48.127億美元,增長了4倍多(表1)。美國學者南希·塔克(NancyBernkopf Tucker)很好地總結了這一時期美國對華經貿政策的總體特點:“(中美)針對蘇聯的共同戰略計劃促使從尼克松到老布什時期的美國政府向中國做出妥協讓步,錯綜復雜的三角政治關系促進了兩國之間的貿易增長和文化聯系。”

　　但是即使是在這一時期,隨著中國對美出口的部分產品的迅速增長,美國立即揮動了貿易保護主義的大棒。一個著名的案例發生于1982—1983年間。在兩國簽訂第二個紡織品貿易協定的過程中,美方強硬要求中國對美紡織品出口年增長率不能超過1%,對中國紡織品實施嚴格的進口限制,由此點燃了中美之間的第一次貿易戰。兩國貿易的增長嚴重受挫,雙邊貿易額從1981年的54.68億美元下降至1982年的51.958億美元和1983年的44.202億美元(表1)。20世紀80年代以后,隨著雙邊經貿關系的迅速擴張,美國反復動用這一手段對來自中國的各類產品進行限制。

　　從80年代后半期開始,隨著中國申請加入關貿總協定,美 國 對 華 經 貿 政 策 中 又 增 加 了 一 個 新 的 手段———出口擴張,要求中國向美國產品開放國內市場。中美之 間 在 這 一 問 題 上 的 第 一 次 重 要 交 鋒 發 生 在1992—1993年,美國要求中國取消諸如進口配額、進口許可證、國內貿易壁壘等非關稅貿易壁壘,為美國產品進入中國市場清除障礙。1992年8月,美國單方面要求中國立即按照美國條件開放中國市場,并以對總價達39億美元的中國產品強征報復性關稅發出制裁威脅,由此引發中國的反制措施。1993年,新上任的克林頓政府又向中國政府提出開放市場的最終期限,新一輪爭端以中國取消283種產品的進口配額、降低234種產品的關稅而收場。

　　在中美兩國政府就中國入世問題進行的談判中,美國提出的條件極為苛刻。史蒂芬· 科恩(StephenCohen)等人的論述可謂一針見血:“(美國)給予中國永久性最惠國待遇和支持中國入世的實質并不是幫中國做好事,其實質是從這個正在崛起的經濟強國手中攫取盡可能多的妥協,迫使其最大限度地開放市場。”在最終由中美簽訂的中國入世雙邊協定中,美國傳統貿易 保 護 主 義 的 兩 把 利 刃———進 口 限 制 和 出 口 擴張———都得到了充分的體現。就出口擴張看,中國不僅同意大幅降低關稅和非關稅貿易壁壘,而且還同意對外開放國內市場,除了農業和工業之外,包括像電信、金融、保險和資產管理等服務業的許多重要領域都允許外資進入。在進口限制方面,美國迫使中國接受了所謂的“超WTO義務”(WTO-plus commitments),不承認中國的市場經濟地位,允許美國在中國某一類產品出口激增時動用“保障條款”以及“特殊保障條款”等貿易救濟措施。對于美國強迫中國接受的這些“超WTO義務”,美國經濟學家尼古拉斯·拉迪(NicholasLardy)評論道:“這些條件……過于苛刻,已經違背了世貿組織的基本原則。”

　　中國入世以后,美國充分利用中國入世時做出的讓步,進口限制和出口擴張兩把傳統保護主義的利刃鋒芒畢露。世界銀行的“全球反傾銷數據庫”顯示,小布什政府執政的八年內,美國總共向中國發起了64項反傾銷調查,平均每年8項。從2009年到2011年奧巴馬政府當政的前三年,美國向中國發起的反傾銷案件仍然維持高強度和高頻率,共發起了21項,平均每年7項。而2012年的第一季度,美國又向中國發起了2項反傾銷調查案。同時,美方在打開中國市場方面毫不松懈,目前已將開放中國金融保險市場作為主要目標。

　　匯率保護主義著中國于2001年成功加入世界貿易組織,中美之間的經貿關系得到了迅速的提升。與此同時,中美貿易額大幅增長帶來的一個突出問題是兩國之間的貿易不平衡問題。對于美國對華巨額貿易逆差的原因,經濟學家有眾多論述,主要有美國國內的低儲蓄高消費、全球化背景下中國作為全球生產網絡中加工組裝基地的地位、中美雙方統計差異、美國對高科技產品的出口限制以及美國自身的經濟轉型等原因。但是,美國政府和政客在尋找原因時并不遵從經濟邏輯,而是從政治需要出發,將美國的貿易逆差主要歸咎于人民幣的匯率。

　　美國針對中國的匯率保護主義手段起始于2003年。眾多美國政客認為,中國為了促進出口和限制進口,故意“人為地”壓低人民幣匯率;中國對匯率的“操縱”是美國對華巨額貿易逆差的“罪魁禍首”。鑒于這一認識,美方認為減小貿易逆差的最佳途徑是迫使人民幣升值,因此加大了對中國政府的壓力。據經濟學家加里·赫夫鮑爾(GaryC.Hufbauer)的不完全統計,2003年至2006年間,美國國會提出了23項有關人民幣匯率的法案和決議,或者要求人民幣直接升值,或者要求將中國定為“貨幣操縱國”。最擅長揪住人民幣匯率問題大做文章的國會議員當屬紐約州參議員舒默(Charles Schumer)和南卡羅來納州參議員格拉漢姆(LindseyGraham)。從2003年起兩人多次聯合發起議案,要求人民幣在短期內升值27.5%,否則就以懲罰性關稅進行報復。除了美國國會,美國行政部門也反復指責中國的匯率政策。美國財政部半年一次向國會提交的《國際經濟和匯率政策報告》每一次都指出人民幣幣值太低,要求中國政府升值人民幣。為了減輕美方的壓力,中國政府從2005年7月1日開始調整了匯率政策,人民幣開始升值。截至2012年3月,升值幅度已達24%。

　　值得注意的是,人民幣的升值并沒有帶來美國對華貿易逆差的下降。中美學者的研究都發現,隨著人民幣不斷升值,美國對中國出口并未出現明顯改善,中美貿易逆差卻呈現不斷增加趨勢。面對這些發現,匯率保護主義的擁護者本應進行反思,但是他們的對策卻是指責人民幣升值的幅度不夠,進一步要求中國政府調整匯率政策。2008年7月《金融時報》上的一篇文章就指出,“中國貨幣的升值幅度只達到了實際所需的三分之一到二分之一之間的水平”。由于這一思想的指導,美國國內很大一部分人始終將人民幣幣值看作是中美兩國貿易不平衡的主要原因。人民幣匯率因此一直是近年來中美雙方經貿關系中的一個焦點問題之一。

　　非經濟手段

　　除了上述的經濟手段之外,美國在對華經貿政策中為了維護自身利益還使用了大量的非經濟手段,主要包括:將經貿問題政治化,妨礙正常的經濟活動;在貿易逆差和匯率等問題上移花接木,把中國作為美國自身經濟問題的替罪羊;要求中國為全球經濟平衡和美國的經濟霸權承擔更大責任;詆毀中國所代表的經濟發展模式等。

　　經貿問題政治化 冷戰結束后,原有的國家安全概念發生了變化,經濟安全越來越成為大多數國家考慮的重點,結果是經貿政策制定過程中的政治化傾向變得越來越嚴重。作為主導戰后世界政治與經濟體系的美國,經貿問題的政治化傾向超過了其他國家。美國學者I.M.戴斯勒在《美國貿易政治》一書中也指出了這一點:在所謂“1934年體制”下,美國的行政機構和立法機構之間以及兩黨之間都存在一種默契,不利用貿易問題進行政治攻擊。但是,隨著二戰后西歐和日本經濟上的崛起,這一默契從20世紀70年代以后開始動搖,“政治化”已經成為美國對外貿易政策制定過程中不可避免的內容。

　　鑒于近年來中國經濟持續發展的強勁勢頭,中國自然成為了美國貿易政治化的受害者。根據中國學者王勇的研究,美國在對華經貿政策上的政治化做法已經幾乎覆蓋了中美雙邊經貿關系中的各個領域和議題,包括中美貿易不平衡問題、人民幣匯率問題、中國出口產品在美“市場經濟”地位問題、貿易救助問題、出口控制問題和投資問題等。美國對華貿易的這種“泛政治化”傾向不僅損害了雙邊經貿合作,妨礙正常經濟交往,而且還“加劇了兩國相互不信任,限制了經濟相互依賴關系對于兩國政治與安全關系的‘粘合’作用,妨礙了其‘正’外部效應的發揮。”

　　美國將中美經貿問題政治化最為著名的例子當屬2005年中海油收購優尼科的案例。在中海油提出竟購美國石油公司優尼科之后,競爭對手雪佛龍和美國國內政客立即以“威脅國家安全”為由對收購案進行阻撓。一項原本純粹的經濟活動被政治化。在美方強大的政治壓力之下,中海油最終退出收購,而雪佛龍則以低于中海油競購的價格收購優尼科。

　　尋找替罪羊 與經貿問題政治化緊密相關的是美國在經貿問題上推卸和開脫責任,尋找替罪羊,將由自身造成的問題歸咎于中國。一個明顯的例子就是美國對其貿易不平衡問題的政治操作。