工程招投標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人的關(guān)系及風(fēng)險規(guī)避

　　刁鐵城

　　摘要：本文通過招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)是否可以與被辦理招標(biāo)工程的投標(biāo)人有隸屬關(guān)系、合作關(guān)系或者其他利益關(guān)系為引線，闡述了現(xiàn)行法律關(guān)于此事項的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)性，認(rèn)為招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與被辦理招標(biāo)工程的投標(biāo)人不得有隸屬關(guān)系、合作關(guān)系或者其他利益關(guān)系不具有現(xiàn)實(shí)普遍性，即使有規(guī)定，也難以解決現(xiàn)實(shí)矛盾。只有通過立法規(guī)定招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍，才能從根本上解決法律的漏洞，使招標(biāo)人有效規(guī)避招投標(biāo)過程中風(fēng)險。

　　關(guān)鍵詞：招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu) 招標(biāo)人 投標(biāo)人 隸屬關(guān)系 風(fēng)險

　　筆者在準(zhǔn)備一級建造師資格考試學(xué)習(xí)過程中，發(fā)現(xiàn)中國建筑工業(yè)出版社出版、全國一級建造師職業(yè)資格考試用書編寫委員會編寫的《建設(shè)工程法規(guī)及相關(guān)知識》62頁關(guān)于招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)，有如下陳述：“工程招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與被辦理招標(biāo)工程的投標(biāo)人有隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或者其他利益關(guān)系。” 那么這種說法是否成立呢?如果不限制兩者的關(guān)系，那么又如何規(guī)避兩者可能實(shí)施的不正當(dāng)競爭行為?

　　一、工程招投標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人是否可以存在隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或者其他權(quán)益關(guān)系

　　“工程招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與被辦理招標(biāo)工程的投標(biāo)人有隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或者其他利益關(guān)系。”的說法是否成立，關(guān)鍵是看有無現(xiàn)行法律上的依據(jù)和事實(shí)依據(jù)。根據(jù)以上原則，筆者認(rèn)為此種說法是不具有普遍意義的。

　　1、此說法無法律依據(jù)。關(guān)于招投標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《中華人民共和國招投標(biāo)法》中，其十四條第二項規(guī)定：“招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”。可見本法規(guī)定了不得與招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)存在隸屬關(guān)系或利益關(guān)系的主體僅為行政機(jī)關(guān)和其他的國家機(jī)關(guān)。投標(biāo)人主要是企業(yè)法人或無法人資格的其他組織，還可以包括自然人，其均不符合“行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)”的范疇，可見《中華人民共和國招投標(biāo)法》并未限制招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人有隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或者其他利益關(guān)系。

　　在中華人民共和國國家發(fā)展計劃委員會建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部民用航空總局聯(lián)合頒布的《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中，第二十二條規(guī)定：“招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得接受同一招標(biāo)項目的投標(biāo)辦理和投標(biāo)咨詢業(yè)務(wù)。”此規(guī)定是否是指招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與投標(biāo)人有隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或者其他利益關(guān)系呢?筆者認(rèn)為不能說明。如果招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)雖與投標(biāo)人有隸屬關(guān)系，但只要招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)接受招標(biāo)人的招標(biāo)委托后不接受參加本工程投標(biāo)的隸屬關(guān)系的投標(biāo)人的投標(biāo)辦理和投標(biāo)咨詢業(yè)務(wù)，仍然是不違反規(guī)定的。對于合作經(jīng)營或者其他利益關(guān)系包含的內(nèi)容很廣，合作經(jīng)營并不僅指“接受同一招標(biāo)項目的投標(biāo)辦理和投標(biāo)咨詢業(yè)務(wù)”，還可以有更廣泛的合作，而只要招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不接受與自己有合作經(jīng)營關(guān)系或者其他利益關(guān)系的，就同意招標(biāo)項目的投標(biāo)辦理和投標(biāo)咨詢業(yè)務(wù)，同樣是不違反規(guī)定的。這條規(guī)定更多的是招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的義務(wù)，而非雙方的關(guān)系。

　　在各地方法規(guī)規(guī)章中，關(guān)于此點(diǎn)規(guī)定不一，有的沒有說明，有的則明確規(guī)定招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與投標(biāo)人有利益關(guān)系。如《四川省工程建設(shè)項目招標(biāo)辦理辦法》　第二十四條規(guī)定“招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與招標(biāo)人有隸屬關(guān)系或者有股東、合作經(jīng)營和其他利益關(guān)系”。但因?yàn)槭堑胤椒ㄒ?guī)，使用范圍有限，所以不能認(rèn)為是普遍適用的原理。

　　2、事實(shí)上的矛盾。在事實(shí)上的不可行基于兩點(diǎn)：首先，招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)接受招標(biāo)人的委托辦理招標(biāo)事宜，要早于投標(biāo)人或潛在投標(biāo)人的確定，所以不可能同時確定招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和潛在投標(biāo)人的關(guān)系。因?yàn)楦鶕?jù)《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第八條的規(guī)定，依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)具備幾個條件才能進(jìn)行招標(biāo)，首先一條就是要求招標(biāo)人已經(jīng)依法成立。在招標(biāo)人委托招標(biāo)的情況下就是指已經(jīng)確定了招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)。只有確定了招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)并滿足其他招標(biāo)的規(guī)定，才允許招標(biāo)。也只有開始招標(biāo)，不管是公開招標(biāo)或者邀請招標(biāo)，才能確定投標(biāo)人。否則沒有開始招標(biāo)，潛在的投標(biāo)人就不知道有招標(biāo)項目，也就不會投標(biāo)，招標(biāo)人也無從確定可能的投標(biāo)人，更無從判定是否與招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)存在隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或其他利益關(guān)系。

　　再次，限制結(jié)果可能導(dǎo)致競爭不足、喪失最佳中標(biāo)人，損害招標(biāo)人的利益。如果禁止投標(biāo)人不得與招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)存在隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或其他利益關(guān)系，那就無疑剝奪了這部分潛在投標(biāo)人的投標(biāo)資格，顯然是不公平的，尤其是對于一些在施工、招標(biāo)辦理都十分優(yōu)秀的綜合單位。后果是可能排除了最可能滿足招標(biāo)人要求的投標(biāo)人或者造成競爭不公平或競爭性不足，甚至造成投標(biāo)人數(shù)不足，招標(biāo)無效，給招標(biāo)人造成損失。尤其是當(dāng)項目技術(shù)復(fù)雜或有特殊要求，只有少量幾家潛在投標(biāo)人可供選擇的情況下，因投標(biāo)人與招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)存在以上關(guān)系而被排除，更可能應(yīng)喪失最佳中標(biāo)人，給招標(biāo)人帶來損失。而如果不想排斥掉優(yōu)秀的投標(biāo)人而改換招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)人將不得不中斷招標(biāo)工作，顯然違反了《中華人民共和國招投標(biāo)法》中不得隨意中止招標(biāo)的規(guī)定，承擔(dān)法律責(zé)任。不論如何，中途改換招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的做法都是不可取的，因?yàn)檎袠?biāo)辦理機(jī)構(gòu)因?yàn)檗k理招標(biāo)事宜，熟悉很多招標(biāo)人的秘密，如果撤換招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)，則該機(jī)構(gòu)更可能將掌握的秘密告知投標(biāo)人，雖然被撤換的招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)仍然承擔(dān)保守秘密的義務(wù)。更可能的是這將成為投標(biāo)人不正當(dāng)競爭的手段。

　　可見，根據(jù)先行法律規(guī)定，招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人不得存在利益關(guān)系的說法并無普遍的約束力。即使有規(guī)定，也難以解決現(xiàn)實(shí)對于個別與群體不公平的矛盾。

　　二、招標(biāo)人如何規(guī)避因招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和潛在投標(biāo)人存在隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系或其他利益關(guān)系而帶來的風(fēng)險

　　盡管不得以招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人存在利益關(guān)系為由限制投標(biāo)人投標(biāo)或者改換招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)，但是兩者的特殊關(guān)系仍可能為招投標(biāo)過程中實(shí)施不正當(dāng)競爭行為帶來便利。如《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第47條規(guī)定的投標(biāo)人與招標(biāo)人串通投標(biāo)行為：

　　(1)招標(biāo)人在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件，并將投標(biāo)情況告知其他投標(biāo)人，或者協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報價：

　　(2)招標(biāo)人向投標(biāo)人泄露標(biāo)底;

　　(3)招標(biāo)人與投標(biāo)人商定，投標(biāo)時壓低或抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或招標(biāo)人額外補(bǔ)償;

　　(4)招標(biāo)人預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人;

　　(5)其他串通投標(biāo)行為;

　　由于招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的特殊位置，可以替代招標(biāo)人實(shí)施以上串通投標(biāo)行為，給招標(biāo)人帶來危害。那么如何規(guī)避此類風(fēng)險呢?

　　1、嚴(yán)格招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的設(shè)立及業(yè)務(wù)范圍。根據(jù)《中華人民共和國招投標(biāo)法》第13條的規(guī)定，招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)是“依法設(shè)立、從事招標(biāo)辦理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。”并且“招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”。而我們討論的招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)可以與投標(biāo)人存在隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系以及其他利益關(guān)系，是基于沒有法律依據(jù)而實(shí)際禁止的不可行性，如果沒有對于招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與和性質(zhì)的嚴(yán)格限定，兩者存在利益關(guān)系和由此造成的事實(shí)不能就無法根除，就必然造成允許有特殊關(guān)系的招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人同時參與同一項目的情況發(fā)生。限制招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人的特殊關(guān)系，而使兼具兩者能力的單位只能在投標(biāo)或招標(biāo)辦理兩項業(yè)務(wù)中取其一，顯然是不公平的，甚至?xí)�成為招�?biāo)人排斥投標(biāo)人的手段，但如果不限制，則會造成其他投標(biāo)人的不公平。

　　所以這實(shí)際上是法律的漏洞，所以只有通過立法加以解決。

　　基于此，應(yīng)該規(guī)定招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)只能限定在“招標(biāo)辦理及為招標(biāo)人提供服務(wù)，而不得從事投標(biāo)辦理和投標(biāo)咨詢服務(wù)”，而機(jī)構(gòu)成立條件必須為獨(dú)立法人或其他組織，不得與其他項目有關(guān)企業(yè)法人或其他組織有隸屬關(guān)系、合作經(jīng)營關(guān)系和其他利益關(guān)系。其他施工企業(yè)、監(jiān)理單位、勘察設(shè)計單位等潛在投標(biāo)人不得從事招標(biāo)辦理工作或開展招標(biāo)辦理業(yè)務(wù)，作到“你是你，我是我”。排除了招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)從事其他服務(wù)或其他可能與招投標(biāo)有關(guān)的組織從事招標(biāo)辦理業(yè)務(wù)，從根本上解決了“你中有我，我中有你”的局面。否則只單純規(guī)定招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)不得與投標(biāo)人有利益關(guān)系，而不從業(yè)務(wù)上進(jìn)行制約，就會出現(xiàn)兩者在同一項目中相遇或只能在兩者中選其一的尷尬局面。招投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)履行居間中介服務(wù)職責(zé)，不干預(yù)工程價格，對工程造價應(yīng)隨市場物價及預(yù)算工程師預(yù)算相結(jié)合，以最低價格和業(yè)主單位所能接受的價格作為中標(biāo)價，以弱化其中介機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

　　2、加強(qiáng)法律懲處力度，對于招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人串通的，要嚴(yán)格進(jìn)行懲處，除追究民事責(zé)任外，嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。對于招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)單位違法犯罪的，應(yīng)撤消招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)資格，相關(guān)人員永遠(yuǎn)不得從事招標(biāo)辦理。主要是加大懲處力度，提高違法成本。

　　3、建設(shè)單位應(yīng)建立內(nèi)部約束機(jī)制。建筑發(fā)包單位在房屋建筑設(shè)計、招投標(biāo)、施工和驗(yàn)收等全過程中應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)小組制定相應(yīng)的規(guī)定，遇重大問題實(shí)行民主集中制，按少數(shù)服從多數(shù)的原則實(shí)施方案，對承建單位應(yīng)進(jìn)行綜合評比。根據(jù)其施工技能，設(shè)備條件及企業(yè)資質(zhì)予以 評分，初選施工單位。在招投標(biāo)過程中實(shí)行無標(biāo)底招標(biāo)或無評委招標(biāo)辦法，從而避免業(yè)主方個人從中暗箱操作，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約。

　　4、對于實(shí)際存在的招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)和潛在優(yōu)秀投標(biāo)人有利益關(guān)系的，應(yīng)該綜合評價各方信用、謹(jǐn)慎處理。如果不希望排除優(yōu)秀投標(biāo)人的，盡量選用獨(dú)立性強(qiáng)、不隸屬其他潛在投標(biāo)人的招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)。如果看中招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力，且可能與潛在投標(biāo)人存在利益關(guān)系的，則盡量采用無標(biāo)底的招標(biāo)方式，防止招標(biāo)辦理機(jī)構(gòu)與潛在投標(biāo)人串通。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1、《四川省工程建設(shè)項目招標(biāo)辦理辦法》，法律教育網(wǎng)

　　2、唐必學(xué)、張典斌，《淺析建筑領(lǐng)域賄賂案件的特點(diǎn)、成因及預(yù)防》