摘要：環(huán)境行政管理體制的改革與完善是對(duì)原有體制的梳理、調(diào)整、甚至否定，因此必須綜合考慮諸如傳統(tǒng)行政文化對(duì)我國(guó)環(huán)境行政管理體制的影響;社會(huì)公眾尤其是非政府組織在環(huán)境行政管理體制改革中的作用;改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境行政管理;我國(guó)環(huán)境行政管理制度;改革

　　一、環(huán)境行政管理體制的概念及意義

　　“環(huán)境行政管理”，一般可概括為環(huán)境行政主體運(yùn)用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段，對(duì)人類損害或影響環(huán)境的活動(dòng)加以干預(yù)，以協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，從而在不超過(guò)環(huán)境的容許極限下發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足人類不斷增長(zhǎng)的需要。而“環(huán)境行政管理體制”，主要是指國(guó)家管理環(huán)境保護(hù)事務(wù)的行政組織結(jié)構(gòu)體系、環(huán)保行政職權(quán)在各行政機(jī)構(gòu)之間的配置原則以及環(huán)保職能的運(yùn)行方式，它不僅包括各級(jí)環(huán)保行政機(jī)構(gòu)自身內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也包括規(guī)范權(quán)力的合理行使、保證政令有效運(yùn)行的一系列規(guī)則與制度。

　　二、我國(guó)環(huán)境行政管理制度

　　1.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是環(huán)境管理的基礎(chǔ)性制度。因?yàn)橐�保護(hù)和管理環(huán)境就必須對(duì)環(huán)境質(zhì)量、污染物的排放以及監(jiān)測(cè)方法等作出統(tǒng)一的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就是為防治環(huán)境污

　　實(shí)行派駐的辦法。借鑒外地一些先進(jìn)地區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐工作的成功經(jīng)驗(yàn)，在人、財(cái)、物權(quán)力比較集中的部門開展派駐工作，把派駐單位紀(jì)檢監(jiān)察干部的管理權(quán)、編制等收歸上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)管理，使派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部獨(dú)立開展工作。要建立巡查制度。上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要組織對(duì)市直各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行巡查，以加強(qiáng)對(duì)手握重權(quán)人員的監(jiān)督管理，保證黨的路線方針政策的貫徹實(shí)施和權(quán)力的正確行使。

　　四、加大責(zé)任追究力度，促使監(jiān)督落到實(shí)處

　　要落實(shí)監(jiān)督主體的責(zé)任，建立監(jiān)督主體失察責(zé)任追究制。從一些單位腐敗現(xiàn)象不斷發(fā)生的原因來(lái)看，有不少是監(jiān)督不力所造成的。為什么監(jiān)督不力，是因?yàn)闆]有制訂和實(shí)行責(zé)任追究機(jī)制。因此，盡快制定對(duì)各監(jiān)督主體實(shí)施責(zé)任追究的辦法，是十分重要、非常必要的。對(duì)應(yīng)該監(jiān)督而沒有監(jiān)督、應(yīng)采取措施而沒染、維護(hù)生態(tài)平衡。保護(hù)人身健康，對(duì)需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求作出的量值規(guī)定。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度則是關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的分類、分級(jí)、制定和實(shí)施的規(guī)定。

　　2.

　　環(huán)境監(jiān)測(cè)和報(bào)告制度。環(huán)境監(jiān)測(cè)是運(yùn)用化學(xué)、物理學(xué)、生物學(xué)和醫(yī)學(xué)等方法，對(duì)環(huán)境中污染物的性質(zhì)、數(shù)量、影響范圍及其后果等，進(jìn)行調(diào)查和測(cè)定的活動(dòng)。它是環(huán)境管理的基礎(chǔ)性工作。其主要任務(wù)是：對(duì)環(huán)境中各項(xiàng)要素進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)測(cè)，掌握和評(píng)價(jià)環(huán)境質(zhì)量狀況及發(fā)展趨勢(shì);對(duì)各單位排放污染物的情況進(jìn)行監(jiān)視性監(jiān)測(cè);為環(huán)境管理工作提供準(zhǔn)確、可靠的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和資料。環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)行日?qǐng)?bào)、月報(bào)、年報(bào)和定期編報(bào)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告的制度。國(guó)家和省級(jí)環(huán)保部門每年6 月都發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。

　　3.

　　環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，是以簽訂責(zé)任書的形式具體落實(shí)地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門和有污染的單位對(duì)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)的行政管理制度。責(zé)任者是地方各級(jí)政府的首長(zhǎng)、各有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)的法人代表。上級(jí)政府確定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，通過(guò)與下級(jí)政府、各有關(guān)部門和企業(yè)簽訂責(zé)任書，層層分解環(huán)境保護(hù)責(zé)任，明確各方職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，將環(huán)境保護(hù)任務(wù)落到實(shí)處。其法律依據(jù)是環(huán)境保護(hù)法關(guān)于地方各級(jí)政府對(duì)其轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定和產(chǎn)生污染的單位應(yīng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的

　　有采取措施以致出現(xiàn)問(wèn)題造成嚴(yán)重后果的，要有相應(yīng)的問(wèn)責(zé)措施。要完善責(zé)任追究機(jī)制。特別是完善監(jiān)督主體具體實(shí)施監(jiān)督過(guò)程中的責(zé)任追究機(jī)制。具體實(shí)施監(jiān)督者要及時(shí)或定期向派出機(jī)關(guān)寫出監(jiān)督報(bào)告，并簽名負(fù)責(zé)，以便備查。如。重大工程招投標(biāo)出了問(wèn)題，除對(duì)招標(biāo)人作出處理外，也要追究監(jiān)督責(zé)任人的責(zé)任。又如。在干部考察中，對(duì)擬提拔對(duì)象相關(guān)責(zé)任人要簽字負(fù)責(zé)，對(duì)今后發(fā)現(xiàn)提拔前存在問(wèn)題者也要追究考察人、推薦人的責(zé)任，防止干部“帶病提拔”;對(duì)在物資采購(gòu)中違犯規(guī)定，貪污受賄監(jiān)督不力的也要追究監(jiān)督人員的責(zé)任。要繼續(xù)加大對(duì)腐敗案件的查處力度。對(duì)以權(quán)謀私的腐敗案件，要發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。絕不姑息遷就，切實(shí)做到懲處一個(gè)，教育一片，真正使黨的監(jiān)督落到實(shí)處。規(guī)定。近年來(lái)在進(jìn)一步強(qiáng)化這項(xiàng)制區(qū)，強(qiáng)調(diào)黨政一把手負(fù)總責(zé)，加強(qiáng)考核和獎(jiǎng)罰，并把環(huán)境質(zhì)量的好壞作為政績(jī)考核和干部任用的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　4. “三同時(shí)”制度。“三同時(shí)”制度，是指建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的制度。這是我國(guó)獨(dú)創(chuàng)的，與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相銜接的，預(yù)防產(chǎn)生新的環(huán)境污染和破壞的重要制度。該制度適用于新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目，技術(shù)改造項(xiàng)目和一切可能對(duì)環(huán)境造成污染和破壞的建設(shè)項(xiàng)目�！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》對(duì)這項(xiàng)制度的有關(guān)事項(xiàng)作了具體規(guī)定。

　　三、我國(guó)環(huán)境行政管理體制中存在的問(wèn)題

　　1.管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不清，責(zé)任不明。環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語(yǔ)焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過(guò)大。而行政主體出于本部門利益的不正當(dāng)考慮，對(duì)于法律規(guī)定不是很明確的低方，不同部門對(duì)有利可圖的事務(wù)競(jìng)相主張管轄權(quán)，而對(duì)于不利的事物則主張沒有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級(jí)權(quán)威部門進(jìn)行協(xié)調(diào)的時(shí)候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，而在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)的環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱

　　“獨(dú)角戲”的尷尬局面，從而嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。

　　2.

　　管理機(jī)構(gòu)重疊。由于我國(guó)的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的，而在這種變化過(guò)程中只注意對(duì)新機(jī)構(gòu)的授權(quán)，而沒有顧及或沒來(lái)得及對(duì)原有機(jī)構(gòu)及其相關(guān)職能的撤銷或合并，于是就發(fā)生了某些管理機(jī)構(gòu)相重疊的現(xiàn)象。

　　3.

　　環(huán)保部門缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性。在我國(guó)的現(xiàn)行環(huán)境管理體制與立法之下，由于受制于當(dāng)?shù)卣���，環(huán)保行政部門的權(quán)利和手段十分有限。在環(huán)保部門只有限期治理、停產(chǎn)治理的建議權(quán)，而沒有決定權(quán)，在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，由于當(dāng)?shù)卣�府出于�?jīng)濟(jì)的考慮一般并不采納這種建議，對(duì)此，環(huán)保部門無(wú)能為力。而在環(huán)境處罰的主要手段只是罰款，缺乏查封、凍結(jié)、扣押、沒收、強(qiáng)制劃撥權(quán)等行政強(qiáng)制性手段。就連唯一的處罰手段，其可以處罰的數(shù)額也受到的很大限制，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染治理成本。

　　4.

　　缺乏高效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)的環(huán)境管理體制是一種橫向的各部門并立的所謂“統(tǒng)一管理與分部門相結(jié)合”的管理體制。但是，由于在管理體制中存在的問(wèn)題，因此我們并沒有設(shè)置對(duì)這些沖突與矛盾進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的權(quán)威性部門或機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，有的地方有一些很好的協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，但總的說(shuō)來(lái)這種協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)沒有形成一個(gè)規(guī)范化、法律化的制度，由于每次都要臨時(shí)組織協(xié)調(diào)，往往由于各方面的原因?qū)е戮猛喜粵Q而效率低下。

　　5.

　　第三部門(非政府組織)發(fā)展緩慢，參與機(jī)制流于形式、監(jiān)督機(jī)制軟弱無(wú)力。政府與環(huán)保部門可以監(jiān)督企遵守環(huán)保法律，

　　但當(dāng)政府與這些環(huán)保執(zhí)法部門同污染企業(yè)勾結(jié)的時(shí)候，除了人大與新聞媒體能發(fā)揮一定的監(jiān)督作用外，我國(guó)缺乏有權(quán)威的環(huán)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)。盡管有人主張發(fā)展所謂的第三部門，但我國(guó)的第三部門發(fā)展相當(dāng)緩慢，目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有足夠的力量對(duì)政府或執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)督。

　　四、以“地位獨(dú)立、分工明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力”為原則，改革現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制

　　1.

　　建立獨(dú)立的財(cái)政體制。要改革現(xiàn)行的體制，最根本的辦法是把地方政府從目前的“準(zhǔn)企業(yè)”狀態(tài)還原為真正意義上的公共政府和福利政府，通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)制政府的行為，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一撥款，解決環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的辦公經(jīng)費(fèi)與勞務(wù)、津貼、福利問(wèn)題，同時(shí)排污費(fèi)與環(huán)境稅費(fèi)則統(tǒng)一上繳國(guó)庫(kù)，加強(qiáng)監(jiān)督，并啟用有力的懲罰機(jī)制和切實(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，規(guī)制政府的環(huán)境行政行為。

　　2.

　　科學(xué)分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍。不同性質(zhì)的部門只能從事與其性質(zhì)相適應(yīng)的工作。不同的部門所掌握的知識(shí)、技術(shù)、設(shè)備是不同的，職能的分工應(yīng)充分發(fā)揮他們的長(zhǎng)處，揚(yáng)長(zhǎng)避短才能提高其工作的效率。依據(jù)訴訟法“自己不能審理自己的案件”的基本原則。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委本是一個(gè)負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)事業(yè)的綜合決策性的部門，法律不能完全把淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的工藝設(shè)備的決策權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)授權(quán)經(jīng)貿(mào)委，而應(yīng)完全交由環(huán)保部門行使;或者環(huán)保部門享有最高的監(jiān)督權(quán)，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議或主管副總理而對(duì)經(jīng)貿(mào)委進(jìn)行直接的監(jiān)督，只有這樣才能保證淘汰的公正性與合理性。

　　3.

　　改良跨部門合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。環(huán)境問(wèn)題的綜合性和復(fù)雜性決定了環(huán)境管理事務(wù)在很多時(shí)候會(huì)涉及到多個(gè)部門，要想高效地進(jìn)行環(huán)境管理就有必要設(shè)置跨部門、跨行業(yè)、跨規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)部門。這種跨部門、高規(guī)格環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的有效開展可以發(fā)揮重要作用。

　　4.

　　設(shè)立并完善跨行政區(qū)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制�；�于環(huán)境要素本身的流動(dòng)性、整體性、不可分割性等特點(diǎn)，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線的限制。因此，解決這些問(wèn)題的根本途徑是設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨行政區(qū)的機(jī)構(gòu)，尤其是強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　由于原有體制的巨大慣性，以及改革內(nèi)容和目標(biāo)的重大性決定了此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的轉(zhuǎn)型過(guò)程，絕不能一蹴而就，我們必須循序漸進(jìn)，進(jìn)行有計(jì)劃有步驟的考察、設(shè)計(jì)、論證、試點(diǎn)和推廣，方能成功。

　　作者簡(jiǎn)介：程洪武(1964-)，供職于大連市金州區(qū)環(huán)境監(jiān)理大隊(duì)。