王海珍
【摘要】各級(jí)政府各種形式的直接或間接投資，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、完善基礎(chǔ)設(shè)施和和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步等個(gè)方面都具有舉足輕重的作用。我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化提出了改革和完善政府性投資管理體制的現(xiàn)實(shí)要求，同時(shí)，我國政府性投資管理體制本身固有的弊端也使得政府性投資管理過程中存在的問題日益顯現(xiàn)。本文重點(diǎn)分析了我國現(xiàn)行政府性投資管理體制存在的主要問題，并提出了幾點(diǎn)推進(jìn)政府性投資管理體制改革的措施，以提高政府性投資管理的科學(xué)化和效率，從而保證政府性投資管理的重大作用能夠得到充分發(fā)揮。

【關(guān)鍵詞】政府性投資管理體制；問題；對(duì)策

政府管理的公共資源都屬于人民，直接用于投資的政府性資金也屬于人民，政府性投資的真正投資主體也應(yīng)該是人民。因此，政府性投資管理體制改革，要堅(jiān)持以為為本的理念，建立科學(xué)高效廉潔的政府性投資決策及運(yùn)行模式，使政府性投資的成果真正的為人民所用。

一、我國現(xiàn)行政府性投資管理體制的主要問題
1、事權(quán)和職責(zé)不明確。
在我國，地方政府的工作要服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)政府要接受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，但是，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)的具體工作內(nèi)容卻不明確。在我國現(xiàn)行的政府性投資管理體制中，大體上的情況就是，上級(jí)政府有能力管、愿意管就確立項(xiàng)目并予以投資，要不然就全盤推給下級(jí)政府。中央和省級(jí)政府既管重大項(xiàng)目，又管基層地區(qū)的小項(xiàng)目。而在我國的情況是，民生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等最終的承載主體、實(shí)施主體和責(zé)任主題基本上是基層政府，但立項(xiàng)權(quán)、財(cái)權(quán)的嚴(yán)重缺位往往使得基層政府非常被動(dòng)。基層政府最怕面臨的尷尬的情況就是上級(jí)政府下達(dá)給了基層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生的明確指標(biāo)，但沒有給予充足的資金支持，使得基層政府，特別是財(cái)政困難的基層政府進(jìn)退兩難。
2、投資效率低。
上級(jí)政府擁有最終的立項(xiàng)權(quán)和資金使用權(quán)，由于目前政府性投資管理體制的運(yùn)行中缺乏完整的信息系統(tǒng)，使得項(xiàng)目和資金規(guī)劃論證缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，這就影響了政府性投資的效率。項(xiàng)目可不可以上、應(yīng)不應(yīng)該上？優(yōu)先上那個(gè)項(xiàng)目？項(xiàng)目的合理規(guī)模是多大？項(xiàng)目建在何處最合理？怎樣實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的最優(yōu)管理？這些都是我國現(xiàn)行政府性投資管理體制思考較少的方面。每一個(gè)基層政府都想爭取到上級(jí)政府項(xiàng)目的無償投入，并且越多越好。所以，只要上級(jí)政府有相關(guān)的項(xiàng)目計(jì)劃，很多基層政府就拋開了本地區(qū)的具體實(shí)際，盲目的上報(bào)爭取。加上缺乏全局性的規(guī)劃論證，項(xiàng)目重復(fù)投資和不必要項(xiàng)目的立項(xiàng)時(shí)有發(fā)生，致使政府性投資的浪費(fèi)和投資效率低下。同時(shí)，由于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督不嚴(yán)，基層政府挪用專項(xiàng)資金等違規(guī)行為和弄虛作假行為比比皆是。
3、監(jiān)管主體多元弊端較多。
上級(jí)政府下達(dá)給基層政府的政府性投資項(xiàng)目，上級(jí)政府的財(cái)政部門和相關(guān)部門就自然而然的是監(jiān)督主體。同時(shí)，基層政府和基層人大也有監(jiān)督職責(zé)，很多政府性投資項(xiàng)目的監(jiān)督體制中還引入了中介機(jī)構(gòu)，有的甚至還還調(diào)動(dòng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)。從表面看來，這樣的監(jiān)督機(jī)制似乎監(jiān)督力度很大。實(shí)質(zhì)上，由于現(xiàn)行政府性投資管理體制自身的弊端，基層政府在爭取項(xiàng)目時(shí)的虛報(bào)冒領(lǐng)極易導(dǎo)致基層政府和基層人大監(jiān)管主體的缺位。我國目前對(duì)于具有法定監(jiān)管主體資格的中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理的力度不夠，加上中介機(jī)構(gòu)盈利性質(zhì)的影響，中介機(jī)構(gòu)為了自身利益而包庇被監(jiān)督主體的可能性也很大。上級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督的基本形式大多為聽匯報(bào)、看資料、查現(xiàn)場(chǎng)，而匯報(bào)、資料及現(xiàn)場(chǎng)很容易摻雜虛假信息，只是上級(jí)財(cái)政部門的檢查只是走過場(chǎng)，沒有很大的實(shí)際效果。
4、一定程度上加重了基層政府財(cái)政困難
上級(jí)政府下達(dá)給基層地區(qū)投資項(xiàng)目后，認(rèn)為基層地區(qū)是受益地，應(yīng)當(dāng)由基層地區(qū)自主出資和籌資，上級(jí)政府應(yīng)只給予部分投資甚至不投資。在政府性投資管理體制中，上級(jí)政府投資主體的角色弱化甚至完全缺失，而基層政府則被動(dòng)的成為了項(xiàng)目的籌資主體。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力好、財(cái)政雄厚的地方不會(huì)造成多大的影響，即便是沒有上級(jí)政府的投資，他們承擔(dān)項(xiàng)目所需資金也綽綽有余。但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政入不敷出的地方，就是另外一回事了。如果不爭取上級(jí)政府的項(xiàng)目，本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將會(huì)停滯不前，甚至?xí)�被其他地區(qū)進(jìn)一步拉開差距；如果爭取到上級(jí)政府的項(xiàng)目，而得不到上級(jí)政府的資金支持，本來就入不敷出的財(cái)政將會(huì)面臨更大的壓力。
5、不廉潔行為時(shí)有發(fā)生。
有些基層政府為了爭取到上級(jí)政府的投資項(xiàng)目，會(huì)采取一些非常方式和手段。有些基層政府通過拉關(guān)系、行賄等各種違規(guī)甚至違法行為向上爭取政府性投資項(xiàng)目，有的將向上級(jí)政府爭取的投資額作為當(dāng)?shù)卣�府部門黨政考核的重要內(nèi)容。同時(shí)，上級(jí)部門驗(yàn)收檢查項(xiàng)目時(shí)，基層政府也會(huì)竭盡所能的掩蓋項(xiàng)目的各種違規(guī)現(xiàn)象。

二、政府性投資管理體制改革思路的相關(guān)探討
建立完善和高效的投資決策體系。
首先，樹立科學(xué)發(fā)展觀，建立其完善高效的投資決策信息庫。投資決策信息庫應(yīng)當(dāng)包含政府所轄行政區(qū)域內(nèi)的地形地貌、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)結(jié)構(gòu)、土壤類型、人口分布、氣候水文、產(chǎn)業(yè)狀況等全方位的信息數(shù)據(jù)。其次，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)的專家根據(jù)信息庫的信息進(jìn)行項(xiàng)目布局的規(guī)劃。規(guī)劃的內(nèi)容包括上級(jí)政府的戰(zhàn)略性總體規(guī)劃和各基層政府的詳細(xì)規(guī)劃。再次，同級(jí)人民代表大會(huì)要用立法程序?qū)σ?guī)劃進(jìn)行審核，以法律法規(guī)形式確定后要向全社會(huì)公開。沒有特殊情況，任何組織和個(gè)人不得隨便更改規(guī)劃；如有特殊情況確實(shí)需要進(jìn)行修改的，也必須按照相關(guān)規(guī)定程序進(jìn)行。
明確事權(quán)和職責(zé)。
按照科學(xué)的規(guī)劃，各級(jí)政府對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)影響重大的全局性項(xiàng)目予以明確夠，要按照分級(jí)決策和分級(jí)管理的原則進(jìn)行的科學(xué)的規(guī)劃，要根據(jù)各級(jí)征服財(cái)力狀況及當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行投資計(jì)劃的編制。項(xiàng)目的啟動(dòng)實(shí)施，應(yīng)報(bào)經(jīng)同級(jí)人大審議決定，將其納入年度政府工作計(jì)劃并列入年度財(cái)政支出預(yù)算。
    省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)對(duì)于發(fā)展全省經(jīng)濟(jì)、改善全省民生等戰(zhàn)略性和全局性的重大項(xiàng)目。如果投資項(xiàng)目涉及到具體的市級(jí)或縣級(jí)政府，則可根據(jù)全省及地區(qū)的具體財(cái)政狀況來確定各方的出資額，并通過協(xié)商明確各方的項(xiàng)目職責(zé)。上述事項(xiàng)一經(jīng)確定后，省級(jí)政府一般不再對(duì)下級(jí)政府性投資項(xiàng)目進(jìn)行投資和管理。
完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。
客觀環(huán)境的不斷變化，要求政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的完善。最簡單也是最直接頒發(fā)就是盡可能的取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于一般性、均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度要相應(yīng)的加大，以保證基層政府較為充裕的自主財(cái)力。這樣做可以逐步實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，為實(shí)現(xiàn)政府性投資項(xiàng)目分級(jí)決策和分級(jí)管理目標(biāo)創(chuàng)造條件，從資金轉(zhuǎn)移支付的角度規(guī)范政府性投資管理，可以消除很多現(xiàn)行政府性投資管理體制存在的不利因素。同時(shí)，也能夠?qū)崿F(xiàn)人力和物力和合理配置，減少浪費(fèi)，從而提高投資的效率。
完善投資監(jiān)管機(jī)制。
由于真正的利益主體對(duì)利益目標(biāo)和利益行為的關(guān)注度最高，所以賦予真正的利益主體監(jiān)管權(quán)是對(duì)利益目標(biāo)和利益行為最負(fù)責(zé)最嚴(yán)格的監(jiān)管。將政府性投資的監(jiān)管權(quán)歸還人民，由全體人民共同監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的。所以，應(yīng)該把監(jiān)管權(quán)賦予人大，由人大代表人民履行監(jiān)管權(quán)。同級(jí)人大對(duì)轄區(qū)內(nèi)的各方面情況最為了解，對(duì)于項(xiàng)目可不可以上、應(yīng)不應(yīng)該上，優(yōu)先上那個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目的合理規(guī)模是多大，項(xiàng)目建在何處最合理，怎樣實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的最優(yōu)管理等問題的研究和審查都可以進(jìn)行全面深入研究和審查并作出最終審決。這樣做的最明顯的效果就是，通過人大的科學(xué)規(guī)劃和嚴(yán)格的立項(xiàng)審查，可以有效地較少盲目投資和重復(fù)投資所造成的風(fēng)險(xiǎn)和浪費(fèi)，保證政府性投資項(xiàng)目的投資決策收到預(yù)期的良好效果。

【結(jié)語】