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　　摘 要：近年來，各地小型農村水利改革蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造了許多新的經驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農村水利建設與管理的政策逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。作者在這里談幾點看法，供參考。

　　關鍵詞：小型農村水利;改革;思路

　　一、小型農村水利的特點與性質

　　(一)小型農村水利的特點

　　通常把灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、渠道流量1立方米每秒以下的工程界定為小型農村水利工程。小型農村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施，渠道、管道、閘門等輸水配水設施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設施，保護村鎮(zhèn)、農田的小型圩堤、河道堤防等防洪設施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施，鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設施。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約有2000萬處小型農村水利工程。

　　小型農村水利的特點：一是地位作用重要，需要高度重視。二是群眾性強，需要廣大農民參與。三是公益性較強，需要政府扶持。四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。農村水利設施多地處農田荒野，無人值守;風吹日曬雨淋，易老化損壞;土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農村水利的建設與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。

　　(二)農村水利的性質

　　農村水利是農民抗御自然災害，改善農業(yè)生產、農民生活、農村生態(tài)環(huán)境條件的基礎設施，是促進農業(yè)增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業(yè)和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

　　農民是農村水利事業(yè)的主體。尊重農民意愿，依靠農民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農村水利事業(yè)的基本原則。農村水利的宗旨是服務。以興利為主的工程，既要適應市場經濟要求，有償服務，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關法律和政策對此有明確規(guī)定。

　　二、明晰所有權，組建用水合作組織

　　“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。

　　(一)農戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制

　　農戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經費上給予補助。這類工程作為農民的家庭私有財產，發(fā)給產權證，受法律保護。

　　農戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則，調劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

　　(二)較多農戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農民用水合作組織管理體制

　　受益農戶較多，特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，應當按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農村用水合作組織。這種體制有以下特點：首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設和管理的特殊要求，可以避開鄉(xiāng)、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設備的出設備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。

　　(三)經營性的小型農村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運作

　　以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場供水為主，兼有村民生活供水任務的農村供水工程，應參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)內勞動者平等持股、合作經營，勞動者與所有者相結合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產權清晰，所有者的權、責、利十分明確，有較強的內在經營活力。為了解決建設資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農村供水基礎設施建設出發(fā)，地方政府也可酌情對工程建設給予補助，這部分資金形成的股權應為政府所有，政府通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經營管理。

　　三、形式靈活多樣加強經營管理

　　明確了農村水利公共設施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發(fā)揮工程效益。

　　(一)用水合作組織自己直接經營管理

　　這種方式適用各類農村水利工程。應當成為當前和今后農村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近80%的工程仍實行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理，應當逐步規(guī)范為用水合作組織自主經營管理。

　　(二)用水合作組織聘用“能人”經營管理

　　用水合作組織內部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。

　　(三)承包

　　承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作組織內部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

　　承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農民接受，已有多年實踐經驗，適用于各種類型的農村水利公共設施。目前全國約有10%的工程采用這種形式，應當作為農村水利經營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。

　　(四)租賃

　　嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經營性較強，可以自主經營、自負盈虧的農村水利工程。

　　(五)“拍賣”經營管理權

　　“拍賣”農村水利設施經營管理權存在三種風險：一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔;二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源(機井)或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞;三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近3%采用“拍賣”方式。

　　四、履行政府職責，加強宏觀調控

　　推動農村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個關鍵：一是發(fā)揮農民群眾主體作用，解決體制不順的問題;二是靈活運用市場機制，加強經營管理，解決運行機制不活的問題;三是加強政府引導扶持，做好服務監(jiān)督，提供必要的公共服務和公共產品，為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。第四，提供資金、材料設備等扶持，包括正常情況下的資金補助和發(fā)生特大自然災害時的補助;第五，通過建立和完善基層技術推廣服務體系，提供工程建設與管理中的技術指導、信息、培訓、科普宣傳等服務;第六，對農村水資源開發(fā)利用、農村水利經營管理等進行監(jiān)督，防止政府補助經費、農民集資和收取的水費被截留挪用，防止無償平調農民投工，防止壟斷公共資源、侵害農民利益等違法情況發(fā)生。

　　關于小型農村水利改革的名稱問題。許多人把小型農村水利改革歸結為“產權制度改革”，這是不準確的，它沒有全面、準確地表達出農村水利改革豐富的內涵和關鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產權問題，一切問題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產權制度改革是農村水利改革內容的一部分，但不是全部。在以服務為宗旨，非營利性質的前提下，過分強調“產權”，沒有太多實質意義。所有權一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點。因此，小型農村水利改革應當概括為建設與管理制度改革，也可以簡稱“管理制度改革”。
　
　　閱讀期刊：《北京水利》

　　《北京水利》是由北京水利學會 北京市水利科學研究所 北京市水利規(guī)劃設計研究院 北京市水務局黨校主辦的期刊。以服務和促進北京水務事業(yè)和進步、支持首都經濟社會的可持續(xù)發(fā)展為宗旨。立足北京，輻射全國，宣傳黨和國家和水利方針、政策，傳播國內外先進的水務技術，弘揚水文化。