這篇城市規劃論文發表了取消城鄉戶籍人口劃分的改革效應，戶籍制度的改革可以推進人口城鎮化，同時帶動其他領域的改革，論文回顧我國戶籍制度的由來及改革歷程，對于全面把握戶籍制度的功能、與其他經濟制度的聯系以及未來改革趨勢等具有積極的作用。

　　關鍵詞：城市規劃論文,戶籍制度改革

　　2014年6月6日中央全面深化改革領導小組第三次會議審議了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。習近平在會議上說，推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。2014年7月30日，國務院正式印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，著重提出取消城鄉戶口劃分等關鍵性戶籍改革舉措，對于進一步釋放改革紅利，推動其他領域改革走向深入將產生積極效應。此次取消城鄉戶口劃分，深化城鄉二元戶籍制度改革是貫徹落實2013年黨的十八屆三中全會、2013年中央城鎮化工作會議、2014年中央經濟工作會議提出關于進一步推進戶籍制度改革要求的重大舉措，對于打破城鄉分割戶籍身份界限，構建新型戶籍管理體系，破解城鄉二元結構，加快城鎮化進程，構建城鄉一體化社會保障體系，牽引其他領域改革等具有劃時代意義。

　　一、戶籍制度的由來及改革歷程回顧

　　戶籍制度是政府職能部門對所轄居民的基本狀況進行登記并進行相關管理的一項國家行政管理制度，其目的在于維護社會治安和提供人口統計資料。將居住和流動人口按照戶籍所在地進行分類管理是一種最基本的、常見的管理方式，有利于滿足人口統計、維護社會治安等社會需要。戶籍制度在我國古代及新中國成立之前的時期就被廣泛采用，新中國成立之后堅持了戶籍管理的思路，但同時也承擔著為國家工業化戰略提供配套的職能。新中國成立之初，國際國內形勢要求我國盡快建立起現代工業體系，提高國家綜合實力，維護政治穩定和改善民生，自國家“一五”計劃以來，我國確立了以工業為主導、以城市為核心的發展戰略，采取計劃經濟體制進行資源調控和配置，將各種要素優先配置到國家戰略需要的產業、行業和部門，在一定歷史時期對國力提升等方面確實發揮出了重要的作用。當時為了與國家戰略相配套，建立起城鄉分割戶籍制度、人民公社制度、統購統銷制度“三駕馬車”，即通過戶籍制度管理人口流動，將農村居民以人民公社形式組織起來，從事農業集體勞動，再按照統購統銷制度將工業化需要的農村集體勞動初級產品配置到工業部門，再將農民生活需要的工業品配置到農村地區，形成人口――就業――生產交換――消費――分配管理過程鏈條化循環。改革開放以后，建立起社會主義市場經濟，資源配置的方式不再由國家計劃為主，而是交由市場的自發力量。傳統的城鄉分割戶籍管理制度已經不適應人力資源流動配置的需要，特別是家庭聯產承包責任制實行后將農村剩余勞動力從土地勞作中釋放出來，不斷涌入工業發達、人才需要旺盛的城市，給戶籍城鄉分割管理帶來挑戰。

　　改革開放后，國家對原有二元戶籍制度做出了調整，制定了一系列相關政策打破城鄉戶籍界限，保證流動居住的權利。例如國務院于1984年發出了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，1985年7月公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行暫住證、寄住證制度。從1978年到1991年的十余年間，黨和國家對二元戶籍制度政策進行了諸多調整與變革。90年代的戶籍改革圍繞放開戶籍限制，實行流動落戶政策展開。1997年6月國務院批準了公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，并在試點的基礎上于2001年3月批準了《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》，凡在縣級市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”劃分法，以居住地和職業劃分為農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。2000年以來的戶籍改革主要圍繞逐步剝離依附在戶籍身份上的經濟社會不平等利益，建立城鄉一體化戶籍制度，回歸戶籍人口登記功能等展開。最新一輪的戶籍改革，也是較為徹底的改革舉措，是黨的十八屆三中全會以來提出的改革方案。代表性的改革方案為2014年7月30日由國務院印發的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消城鄉戶籍人口劃分，建立統一的居民戶口登記制度，消除不平等身份利益的戶籍根源，對全面深化改革各項政策舉措產生了共振作用，并產生了許多積極的改革效應。

　　二、新一輪戶籍制度改革的效應分析

　　(一)開啟城鄉二元戶籍制度實質改革

　　此次戶籍制度改革取得重大突破，打破城鄉分割的戶籍身份界限，首次取消農業、非農業戶口身份劃分，構建了新型戶籍管理體系，使戶籍管理政策逐步回歸到人口登記功能，在破解二元戶籍制度中邁出了重要一步。戶籍身份的統一有利于實現城鄉居民權利的平等，為下一步在改革中逐步消除依附在城鄉戶籍身份上的福利差別奠定基礎。

　　我國城鄉分割戶籍管理制度始于計劃經濟時期，以限制人口流動和城鄉二元分配為主要特征，是為了適應當時“以農補工”快速工業化戰略需要。傳統戶籍制度、統購統銷制度和人民公社制度是計劃經濟時期國家治理的“三駕馬車”。改革開放以后，隨著市場經濟建立與工業化進程加快，我國已經達到工業化中后期水平，進入到“工業反哺農業”歷史階段，城鄉分割的戶籍管理制度已經不能適應人口流動和經濟發展需要。20世紀90年代以來，我國已經進行多次戶籍政策改革，但都是局部調整，這次戶籍制度改革是新型城鎮化規劃后的總體調整，包括確立差異落戶政策、建立城鄉統一的戶口登記制度、全面實施居住證制度、健全人口信息管理制度等多個方面，充分體現出改革決心、力度和針對性。 　　(二)推動“人的城鎮化”改革進程

　　戶籍制度改革有利于破解城鄉二元結構和推動城鎮化進程。此次戶籍制度改革有兩個重要的目標：一是取消農業、非農業戶口劃分，建立統一城鄉的戶口登記制度。今后，無論是農村人，還是城里人，統一為居民戶口，消除了身份歧視，在教育、醫療、社保等公共服務方面享有同等國民待遇，為進一步剝離依附在戶籍身份上的不平等經濟利益奠定了基礎，有利于化解城鄉二元的經濟結構、分配結構和行政管理結構，是推動城鄉協調發展的重要突破口。二是要努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，讓在城鎮就業居住的農業轉移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當地的基本公共服務。目前，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右。如果實現上述目標，到2020年左右，我國常住人口城鎮化率將達到60%，戶籍人口城鎮化率將達到45%，國家新型城鎮化規劃確立的速度目標將順利實現，同時也有利于提高城鎮化質量。

　　(三)促進城鄉社會保障一體化改革

　　戶籍制度改革對社會保障產生積極影響，同時也給現行社會保障制度帶來諸多挑戰。受二元經濟結構和城鄉分割戶籍政策限制，我國社會保障體系具有鮮明的城鄉二元特點，城鎮社會保障制度與農村社會保障制度在保障項目、制度模式、繳費標準、給付水平、管理體制等方面均存在明顯差異，這些差異給流動人口社保制度銜接帶來困難。以醫療保險為例，非農戶籍人口根據工作類型可以選擇參加職工醫保、靈活就業醫保、城鎮居民醫保等，農業戶籍人口不能參加職工醫保和城鎮居民醫保，一般只能參加新農合，不同醫保制度的籌資模式、報銷額度和報銷比例均存在差異。此次戶籍改革統一為居民戶口性質，意味著農業和非農人口將具有同等社會保障參保選擇權利。長期看，這有利于推動城鄉社會保障制度整合，縮小城鄉社會保障制度差異，打通相互轉換銜接通道，加速城鄉一體化社會保障體系進程，提高社會保障制度公平性。但短期看，在現行社會保障制度條件下，也會因為城鄉社會保障制度參保凈收益差異，使得農業人口扎堆參加城鎮社會保障制度，給社保基金可持續性帶來挑戰。

　　(四)為其他領域改革提供同步配套

　　此次戶籍制度改革的鮮明特點，在于不僅是戶籍本身的單項改革，而是按照中央全面深化改革的統一部署進行的一次綜合配套改革，能夠對十八屆三中全會提出的其他領域改革起到牽引和推動作用。一是有利于調整產業布局，優化經濟結構。戶籍改革提出引導農業轉移人口落戶中小城市，加強中小城市的市政基礎設施和公共服務設施建設，有利于吸引產業項目在中小城市落地，避免過于大城市化傾向，促進經濟均衡發展。二是有利于實現公共服務均等化。戶籍改革提出保障農業轉移人口及其他常住人口平等享有教育、就業服務、社區衛生和計劃生育服務、社會保障、住房保障等權利，為城鄉基本公共服務均等化提供政策支持。三是有利于推動財政體制改革。戶籍改革提出了建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，在一般性和均衡性財政轉移支付中將充分考慮農業轉移人口市民化因素，有利于建立事權和支出責任相適應的新型財政制度。四是有利于完善農村產權制度。戶籍改革明確現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，保護了農民集體收益分配權，為推進農村土地確權登記工作和農村集體經濟組織產權制度改革營造穩定環境。

　　三、下一步推進戶籍制度改革的建議

　　戶籍制度改革方案已經出臺，藍圖已經繪就，下一步的重點在于落實戶籍制度的改革意見，以及加強對地方戶籍改革實踐的調查研究，隨著戶籍改革的深入及時出臺實施細則，不斷完善政策，更好地推進戶籍制度改革。一是要建立戶籍制度改革推進規劃，明確戶籍制度改革的落實責任，將改革方案內容盡快落實到位，徹底解決戶籍制度背后的權利不平等問題。二是要加強對戶籍制度改革的調查研究，整合地方行政部門、高校、黨校、行政學院等社會智庫力量，開展戶籍改革分類專項調查，及時發現戶籍改革中存在的問題，以便及時出臺應對措施。三是要建立戶籍制度改革部際聯席會議制度，對戶籍制度改革做出頂層設計，出臺聯動改革舉措。因為戶籍制度改革不僅僅是戶籍制度本身的問題，而是與其他制度改革存在密切關聯影響。戶籍制度改革后，會對以戶籍制度為基礎的現有社會保障制度等產生沖擊。例如戶籍改革后，農村居民可不可以參加城鎮社會保障制度，城鎮居民可不可以購買農村住房等等，都需要在全面深化改革的大格局中重新進行政策界定和完善，及時出臺與戶籍改革相適應的政策銜接機制。

　　推薦期刊：世界歷史(雙月刊)創刊于1979年，是由中國社會科學院世界歷史研究所主辦的學術理論性刊物。