[摘要]為了落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，修正后的《土地管理法》提出“土地征收成片開發(fā)”全新概念，其方案的編制和實(shí)施也頗受關(guān)注。本文闡述了土地征收成片開發(fā)方案編制過程中存在的問題和難點(diǎn)，提出相關(guān)建議，并以合肥市長豐縣吳山鎮(zhèn)為例，探討編制土地征收成片開發(fā)方案的解決路徑。

　　[關(guān)鍵詞]土地征收;成片開發(fā);方案編制;路徑探索

　　2019年8月26日第十三屆全國人大常委會(huì)對(duì)《土地管理法》進(jìn)行修正，修正后的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》第四十五條規(guī)定，只有為了公共利益的需要，才可以依法征收農(nóng)民集體土地，并列舉了可以依法實(shí)施征收的六種情形，其中第五種情形指出在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，確實(shí)需要征收農(nóng)民集體土地的，可通過成片開發(fā)方式實(shí)施征收。

　　2020年11月，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》。該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地征收設(shè)定了若干個(gè)限制條件，其中最主要的限制條件是在一個(gè)完整成片開發(fā)范圍內(nèi)，所有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地面積比例一般不低于40%[1]。從中可以看出，成片開發(fā)制度的實(shí)施嚴(yán)格了征地條件，增加了征地的難度，縮小了土地征收范圍，但體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革方向和要求，能夠有效降低隨意征地的沖動(dòng)，有利于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益。

　　1成片開發(fā)方案編制存在的問題與難點(diǎn)

　　規(guī)劃過渡期內(nèi)，成片開發(fā)方案上位規(guī)劃依據(jù)的差異性仍然突出。新一輪的國土空間規(guī)劃正在如火如荼地編制，由于其核心內(nèi)容中的永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線尚未最終劃定，導(dǎo)致國土空間規(guī)劃正式出臺(tái)的周期較長。根據(jù)規(guī)劃過渡期內(nèi)現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同要求，目前成片開發(fā)方案主要以城市總體規(guī)劃或土地利用規(guī)劃作為上位規(guī)劃進(jìn)行編制。

　　城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在編制方式、空間布局和控制要求方面一直有著很大差別，土地利用規(guī)劃在保護(hù)耕地、土地指標(biāo)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目條件的約束下，建設(shè)用地形態(tài)不規(guī)則，布局相對(duì)分散;而城市總體規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為導(dǎo)向，優(yōu)化城市空間布局為出發(fā)點(diǎn)，建設(shè)用地相對(duì)規(guī)整，布局也比較緊湊[2]。由于兩規(guī)空間布局的差異性，導(dǎo)致以土地利用規(guī)劃作為依據(jù)的成片開發(fā)范圍很難完整成片，多地出現(xiàn)成片開發(fā)范圍規(guī)模小，空間上呈散點(diǎn)式分布，未能體現(xiàn)編制成片開發(fā)方案的初衷，難以形成開發(fā)的聚集效應(yīng)。

　　不同的城市功能區(qū)，對(duì)公益性用地需求差異較大。城市根據(jù)功能一般可分為生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、交通運(yùn)輸和倉儲(chǔ)區(qū)、郊區(qū)等功能區(qū)。不同的城市功能區(qū)，對(duì)公益性用地需求大小不一樣，就拿生活區(qū)為例，生活區(qū)是具有一定的人口和用地規(guī)模，并集中布置文化，教育、醫(yī)療、公園綠地、社區(qū)配套以及其他基礎(chǔ)設(shè)施生活場所，由于生活區(qū)涉及公共服務(wù)設(shè)施以及其他配套設(shè)施較多，導(dǎo)致對(duì)公益性用地需求較高，一般能滿足公益性用地比例不低于40%的要求。然而對(duì)于工業(yè)區(qū)而言，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施需求較少，滿足道路交通和市政設(shè)施要求即可，因此對(duì)于公益性用地需求較低，一般公益性用地比例在20%~25%，很難達(dá)到40%比例要求。

　　效益評(píng)估種類多，專業(yè)性強(qiáng)，方案編制難以做到全面評(píng)估。根據(jù)安徽省自然資源廳關(guān)于印發(fā)《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則(暫行)》的通知相關(guān)要求，土地征收成片開發(fā)方案涉及土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、土地使用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等大量專業(yè)性定量定性分析，這些效益評(píng)估內(nèi)容覆蓋面廣，涉及生態(tài)環(huán)保、土地管理、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)專業(yè)，難以通過成片開發(fā)方案研究透徹，達(dá)到評(píng)估的效果。

　　成片開發(fā)方案編制報(bào)批后，缺乏相應(yīng)的修改調(diào)整程序。土地征收成片開發(fā)方案的用地布局主要是依據(jù)已批準(zhǔn)的控規(guī)進(jìn)行編制，實(shí)施期限一般是2~5年。在實(shí)施過程中，可能會(huì)出現(xiàn)依據(jù)的控規(guī)進(jìn)行了規(guī)劃修改調(diào)整，土地征收成片開發(fā)方案和控規(guī)調(diào)整之間怎么協(xié)調(diào)，控規(guī)確定的用地性質(zhì)或道路交通設(shè)施調(diào)整后，會(huì)導(dǎo)致公益性用地比例發(fā)生變化，進(jìn)而導(dǎo)致不滿足公益性用地比例不低于40%的紅線要求，這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關(guān)文件給出明確意見[3]。

　　2成片開發(fā)方案編制相關(guān)建議

　　實(shí)施“城規(guī)土規(guī)”兩規(guī)一致性處理，落實(shí)近期發(fā)展空間。為保障近期項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)土地征收成片開發(fā)范圍形成相對(duì)完整的城市功能片區(qū)等目標(biāo)，筆者建議對(duì)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃實(shí)施兩規(guī)一致性調(diào)整，對(duì)兩規(guī)方案進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，重點(diǎn)調(diào)整優(yōu)化近期建設(shè)區(qū)域，保障近期項(xiàng)目實(shí)施，提高土地征收成片開發(fā)方案的可操作性。并將已批準(zhǔn)的土地征收成片開發(fā)方案納入正在編制的國土空間規(guī)劃的集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)，確保規(guī)劃的延續(xù)性。明確公益性用地類別，適當(dāng)降低工業(yè)區(qū)公益性用地比例。目前，土地征收成片開發(fā)方案用地分類采用《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但沒有文件明確公益性用地類別，會(huì)導(dǎo)致在公益性用地統(tǒng)計(jì)上存在差別。

　　因此，建議明確公益性用地地類，除自然資源部關(guān)于印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》的通知中明確的內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例之外，可將商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地中的公共設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地、公園綠地內(nèi)的水面和工業(yè)用地中的倉儲(chǔ)用地等用地納入公益性用地范疇。同時(shí)建議將工業(yè)區(qū)公益性用地比例不低于40%調(diào)整為不低于25%，保障工業(yè)區(qū)節(jié)約集約用地，提高工業(yè)區(qū)土地使用效率[4]。盡快出臺(tái)土地征收成片開發(fā)方案調(diào)整程序和規(guī)則。

　　目前，第一批編制的土地征收成片開發(fā)方案已獲得批復(fù)，進(jìn)入了方案實(shí)施階段，在方案實(shí)施過程中難免會(huì)出現(xiàn)根據(jù)項(xiàng)目招商情況，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行修改調(diào)整，規(guī)劃方案的調(diào)整類型主要為用地性質(zhì)、配套設(shè)施修改調(diào)整、道路實(shí)施線性優(yōu)化調(diào)整等。因此，盡快出臺(tái)土地征收成片開發(fā)方案調(diào)整程序和規(guī)則，保障土地征收成片開發(fā)方案順利實(shí)施，提高規(guī)劃方案可操作性。

　　3成片開發(fā)方案的編制路徑探索

　　吳山鎮(zhèn)行政區(qū)面積126.3km2，位于長三角的副中心城市合肥市的北郊，長豐縣的西南部，北距長豐縣縣城40km，南距省會(huì)合肥市區(qū)28km，是長豐縣重點(diǎn)鎮(zhèn)之一，也是合肥市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。在鎮(zhèn)區(qū)南部，依托現(xiàn)有吳王楊行密之墓和百花公主墓兩處文物古跡，打造“吳王錦里”貢鵝特色小鎮(zhèn);在鎮(zhèn)區(qū)北部，是吳山工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，是長豐縣“一區(qū)六園”的六大園區(qū)之一。因此，吳山鎮(zhèn)將貢鵝小鎮(zhèn)片區(qū)和工業(yè)園片區(qū)納入土地征收成片開發(fā)范圍，保障近期項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)。

　　首先，對(duì)項(xiàng)目區(qū)概況進(jìn)行分析。依據(jù)吳山鎮(zhèn)總體規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)范圍內(nèi)可建設(shè)開發(fā)用地面積約2.7km2，均符合土地利用規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)主干道路已基本建成，東面為G206國道(合淮路)，南側(cè)緊鄰主干道吳王大道，中部有車左路貫穿，交通條件優(yōu)越，基本具備供水、供電、通信、排水等條件，公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套較完善，適宜開發(fā)建設(shè)。

　　其次，劃定成片開發(fā)范圍。考慮到南部的貢鵝小鎮(zhèn)片區(qū)與工業(yè)園區(qū)片區(qū)，在城市分區(qū)上不屬于同一個(gè)城市功能區(qū)，且在空間分布上距離較遠(yuǎn)，因此，本次規(guī)劃將吳山鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)劃定兩個(gè)成片開發(fā)范圍。通過對(duì)已報(bào)批、正在報(bào)批、準(zhǔn)備報(bào)批以及近期擬建項(xiàng)目地梳理，落實(shí)項(xiàng)目的分布情況，重點(diǎn)保障已報(bào)批、正在報(bào)批、準(zhǔn)備報(bào)批項(xiàng)目須全部納入成片開發(fā)范圍，結(jié)合道路以及天然河流作為成片開發(fā)邊界線，按照成片開發(fā)邊界形態(tài)規(guī)則，集中成片的原則，合理劃定成片開發(fā)范圍。

　　再次，編制成片開發(fā)用地布局。落實(shí)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃，從實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施國土空間總體規(guī)劃、滿足城市開發(fā)需求等方面對(duì)成片開發(fā)方案編制的必要性進(jìn)行論述。根據(jù)已批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃方案，繪制成片開發(fā)用地布局，按照公益性用地比例不低于40%的原則，優(yōu)化調(diào)整成片開發(fā)范圍，并劃分該片區(qū)的功能分區(qū)。

　　最后，完成相關(guān)效益評(píng)估分析。按照《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則(暫行)》的要求，土地征收成片開發(fā)方案需要對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)估分析。經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估主要按照已批控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的用地容積率、建筑密度等控制指標(biāo)，測算土地開發(fā)利用率、綜合容積率和建筑系數(shù);按照吳山鎮(zhèn)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、基準(zhǔn)地價(jià)和畝均稅收等指標(biāo)測算固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地出讓金和年財(cái)政收入。

　　4結(jié)語

　　成片開發(fā)方案的編制有利于集約節(jié)約用地，提高土地資源使用效率，對(duì)城市空間布局進(jìn)行了優(yōu)化完善。在新一輪國土空間規(guī)劃沒有批準(zhǔn)實(shí)施前，應(yīng)盡快開展“城規(guī)土規(guī)”兩規(guī)一致性優(yōu)化調(diào)整完善方案及其報(bào)批工作，確保成片開發(fā)方案編制符合上位規(guī)劃要求，同時(shí)將批準(zhǔn)的成片開發(fā)方案成果納入正在編制的國土空間規(guī)劃，保障規(guī)劃的延續(xù)性。考慮到成片開發(fā)方案與實(shí)施過程中的差異，建議盡快出臺(tái)方案調(diào)整程序和規(guī)則，體現(xiàn)規(guī)劃的剛性與彈性，保障規(guī)劃實(shí)施的可操作性，使土地使用效益最大化。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]劉玉姿.論作為土地征收目的的成片開發(fā)建設(shè)：兼評(píng)《土地管理法》第45條第1款第5項(xiàng)[J].北方法學(xué)，2021，15(1)：91-102.

　　[2]張冬,徐以泱.土地征收成片開發(fā)方案編制相關(guān)問題探討[J].中國土地，2021(08)：40-41.

　　[3]徐克勤.淺議新《土地管理法》實(shí)施后的土地征收實(shí)踐[J].中國土地，2021(01)：48-50.

　　[4]安徽省自然資源廳關(guān)于印發(fā)《安徽省土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則(暫行)》的通知[R].

　　作者：謝海良