摘要：自然資源部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)和所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。這標(biāo)志著我國開始全面實(shí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。但是，當(dāng)前自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題，因此文章重點(diǎn)就問題與對(duì)策展開論述。

　　關(guān)鍵詞：自然資源;統(tǒng)一確權(quán)登記;存在問題;解決對(duì)策

　　引言

　　開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步劃清“邊界”，有利于解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴(yán)格保護(hù)，保障國家生態(tài)安全和資源安全。當(dāng)前，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作過程中存在一些問題，影響確權(quán)與登記的順利進(jìn)行，這就要求相關(guān)工作部門和人員制定有效的對(duì)策和解決措施，保證自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利實(shí)施。

　　1自然資源分類現(xiàn)狀

　　從廣義的自然資源角度看，自然資源是指“在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱”，如土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、生物資源等。很多自然資源既有物權(quán)的排他性，又具有重要的生態(tài)環(huán)境要素，我國在土地法、礦產(chǎn)資源法、草原法等法律法規(guī)中明確了自然資源的權(quán)利內(nèi)容，又提出了自然資源利用的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)要求。因此，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中自然資源分類也要兼顧權(quán)利和生態(tài)環(huán)境需要。

　　現(xiàn)有自然資源分類體系中，首先，相關(guān)專家學(xué)者從自然、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等角度對(duì)自然資源的分類，比如《中國自然資源學(xué)叢書》將自然資源劃分為土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、氣候資源、森林資源、草地資源、水產(chǎn)資源、野生植物資源、野生動(dòng)物資源以及旅游資源等10種。其次，從行政行業(yè)管理角度，各行業(yè)管理部門又對(duì)自然資源按相應(yīng)的管理范圍進(jìn)行細(xì)化分類，如土地管理部門的《土地利用現(xiàn)狀分類》，劃分為耕地、林地、草地等12個(gè)一級(jí)類，水田、天然牧草地、喬木林地等73個(gè)二級(jí)類。林業(yè)、海洋、草原等管理部門也分別依據(jù)本部門的法律法規(guī)對(duì)所管理的自然資源進(jìn)行分類。以上兩種主要自然資源分類中，前者側(cè)重自然資源的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境屬性，后者則是側(cè)重于資源的管理角度進(jìn)行分類。

　　2自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

　　2.1產(chǎn)權(quán)歸屬不明確

　　當(dāng)前我國在制定自然資源歸屬權(quán)相關(guān)法律時(shí)，概念和定義等模糊不清，容易產(chǎn)生分歧，在進(jìn)行歸屬權(quán)劃分時(shí)容易引發(fā)各種爭議，不利于進(jìn)行自然資源歸屬權(quán)劃分和登記，影響工作進(jìn)展。由于法律不太完善，在進(jìn)行歸屬權(quán)確定或登記時(shí)，存在困難，容易造成造成了相關(guān)部門監(jiān)管不利，從而破壞了自然資源。

　　2.2尚未建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系

　　現(xiàn)階段我國在自然資源管理方面的機(jī)制不是太完善，缺乏有效監(jiān)督，因此，在處理自然資源糾紛時(shí)容易出現(xiàn)問題，不利于進(jìn)行自然資源清算和歸屬權(quán)確定。甚至?xí)��?dǎo)致其他問題，如：相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門未能充分履行職責(zé)、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法糾紛等問題。另外，由于自然資源的屬性和類別存在交叉，容易導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)部門之間處理自然資源問題出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，各機(jī)構(gòu)部門之間缺乏有效制約。目前，我國對(duì)自然資源的管理尚未進(jìn)行綜合管理，多是以分類管理為主，如對(duì)某一類別的自然資源進(jìn)行管理，缺乏系統(tǒng)性，自然資源的管理不僅要進(jìn)行分類別的橫向管理，還需進(jìn)行匯總式的縱向管理。

　　2.3產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善，市場配置程度低

　　我國在自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)起步較晚，同時(shí)也缺乏相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機(jī)制，容易導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不透明。相關(guān)職能部門如果過度干預(yù)，會(huì)影響市場價(jià)格，不利于發(fā)揮市場的作用，從而導(dǎo)致自然資源利用率降低。

　　3解決對(duì)策

　　3.1完善法律法規(guī)，出臺(tái)與自然資源確權(quán)登記指導(dǎo)有關(guān)的細(xì)則

　　對(duì)確權(quán)的自然資源進(jìn)行合理的管理和利用，是當(dāng)前國家進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)一項(xiàng)重要舉措。實(shí)施自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作能夠打破我國一直以來只運(yùn)用各部門的法律條款進(jìn)行自然資源管理的局限性，這種整合統(tǒng)一到一個(gè)機(jī)構(gòu)的資源管理模式改善了分散式管理中聯(lián)系性不足的現(xiàn)象。有利于我國進(jìn)行統(tǒng)一的管理自然資源產(chǎn)權(quán)和合理的建設(shè)國家生態(tài)文明。統(tǒng)一確權(quán)的管理方式更符合國家的發(fā)展方向。

　　《試行辦法》第一章第一條詳細(xì)闡述了自然資源統(tǒng)一登記的目的：“為落實(shí)十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》要求，規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進(jìn)自然資源確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。這一文件中指出的重要內(nèi)容在法律中邁進(jìn)一步，更加完善法律對(duì)國家資源的管理和維護(hù)，建立起確權(quán)登記工作的基本框架，幫助國家相關(guān)部門配合進(jìn)行統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記行為。有了國家法律政策的保護(hù)和相關(guān)確權(quán)登記的政策指導(dǎo)，那么自然資源的確權(quán)登記工作將開展的更加順利且規(guī)范。

　　3.2進(jìn)一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界

　　在立法中應(yīng)明確該方面的法律法規(guī)，這樣能有效減少糾紛，特別是所有權(quán)人的范疇，有利于提升對(duì)自然資源的保護(hù)，要對(duì)所有權(quán)人職責(zé)和權(quán)利進(jìn)行清晰定義，使所有權(quán)人更合理高效的開展自然資源的利用]。我國土地資源的利用，土地資源屬于國家，但是可以進(jìn)行承包和流轉(zhuǎn)等清晰界定，土地資源的管理依法由國務(wù)院和地方各級(jí)政府共同享有，經(jīng)過其共同努力，有效進(jìn)行自然資源的利用，促進(jìn)其流轉(zhuǎn)。

　　另外，法律中根據(jù)我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢，制定了合理的自然資源的劃分，更符合我國當(dāng)前發(fā)展形勢，同時(shí)，有利于其激發(fā)土地承包者的積極性，促使其合理利用土地資源，在法律許可范圍之內(nèi)。在土地資源這方面的成功也為我國其他自然資源的劃分提供了借鑒意義，因此，政府在制定相關(guān)政策時(shí)，可以借鑒其制度和管理，以促進(jìn)我國其他自然資源的劃分和產(chǎn)權(quán)界定，同時(shí)在劃分過程中，更預(yù)留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，有利于理清不同層級(jí)政府保護(hù)自然資源的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源保護(hù)。

　　3.3加強(qiáng)統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作反饋

　　相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門要對(duì)試點(diǎn)工作能否有積極作用進(jìn)行調(diào)研，并對(duì)調(diào)查和反饋結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)，以明確試點(diǎn)存在的問題，并積極解決，保證我國自然資源的劃分和登記等更好的符合當(dāng)前我國發(fā)展形勢，在制度和指導(dǎo)條例下來后，可以先展開局部地區(qū)試點(diǎn)工作，看其是否有助于我國資源利用。

　　我國自然資源管理部門要結(jié)合我國發(fā)展形勢，制定符合當(dāng)前發(fā)展的制度和法律，不斷完善自然資源高效開發(fā)和利用方面的措施。自然資源確權(quán)登記前要提前對(duì)各地區(qū)的自然資源進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，以便進(jìn)行查對(duì)，同時(shí)要通過法律手段予以明示，這也有利于推進(jìn)社會(huì)公平，提升產(chǎn)權(quán)透明度，有助于對(duì)自然資源進(jìn)行核查，并可以提高其自然資源的利用率，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長。

　　結(jié)語

　　自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有利于幫助開展自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查，能更合理和高效的利用我國的自然資源，避免過度開發(fā)利用破壞生態(tài)平衡。在實(shí)際工作中，可在局部地區(qū)先展開試點(diǎn)工作，以調(diào)查其是否符合我國自然資源利用基本情況，同時(shí)要對(duì)試點(diǎn)區(qū)工作進(jìn)行總結(jié)。綜上，本文闡述了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中存在的問題，提出了一些對(duì)策和措施，為我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供有意義的參考，促進(jìn)我國自然資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

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　　作者：周德修

　　土地論文投稿刊物：《國土資源通訊》(半月刊)創(chuàng)刊于2001年，由中華人民共和國國土資源部主管、中國國土資源報(bào)社主辦。主要欄目有：本期要覽、工作部署、重要講話、經(jīng)驗(yàn)交流等。