下面文章首先分析了農村人口年齡結構特征，以及人口流動特征，從而發現農村基本公共服務中存在的問題，在參考了發達國家順利推行公共服務均等化的基礎上，提出推進我國農村基本公共服務均等化的新措施，不斷明確公共服務建設財權事權，強化政府間轉移支付建設，讓公共服務實現市場化。

　　關鍵詞：人口結構,公共服務,轉移支付,財權事權,公共服務市場化

　　一、引言

　　全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，推動農村全面建成小康社會關鍵在于破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破。長期以來，受我國城鄉二元體制和制度因素的制約，農村的基本公共服務供給機制和成本分擔機制與城市還有很大的差距，農村所占有的社會資源亦與其人口在城鄉人口中所占比例不對稱。這種不合理的資源配置格局嚴重影響了城鄉之間的人口流動以及社會的和諧安定。公共服務均等化問題實質是公共產品(服務)的供給結構問題。

　　二、農村人口特征與公共服務需求

　　1、農村人口年齡結構特征及其公共服務需求

　　在我國第六次人口普查中，數據顯示0-14歲人口占到人口總數的19.16%，15-59歲人口占到人口總數的65.85%，60歲及以上人口占到人口總數的14.98%。不同年齡結構的人口決定了不同層次的公共服務需求。0-14歲兒童的公共服務需求以醫療和教育為主，占人口絕大多數的15-59歲人口的公共服務需求則以醫療、健康、文化生活為主，而60歲以上老年人口的公共服務需求以醫療養老為主。由人口年齡結構決定的農村人口的公共服務需求以醫療、健康、文化生活為主，同時也需要提高教育領域的公共服務供給水平。農村人口在年齡和地域上的分化使得基本公共服務在農村的資源配置更不平衡。

　　相比較于年輕人，留守老人面臨的醫療、養老問題更加突出。新農村合作醫療保險、新型農村社會養老保險、貧困人口醫療救助等的實施并沒有打破醫療衛生資源配置的不均衡格局，也沒有改善醫療衛生相關體制和運營機制不完善的狀況，醫療服務的可及性醫療保險和養老保險的保障水平有限。

　　因而，老人在醫療保險、養老保險等領域依然存在建立完善的國家社會保障體系的訴求。另外，農村的教育設施不完備，不能滿足留守兒童的受教育需求，基礎設施缺乏、教師水平和素質有限、教學方法落后、教學內容不全面使得農村兒童在基礎教育上已經與城市拉開了差距。這勢必又會在未來新一輪的循環中加劇城鄉之間的不平等。

　　農村公共品供給的規模效應空間受限，使得公共服務供給效益遞減，教育等公共服務設施的供給效率低下，留守兒童的教育弱化和中途輟學的情況有所增長，空巢兒童面臨著嚴重的成長問題。最后，農村公共服務供給與非流動人口的公共服務需求也存在著不對稱的矛盾。公共品的供給除了政府主導作用以外，還需要廣大村民的有效參與。然而，當人才外流的趨勢不斷持續，農村公共積累能力被削弱，農民在基本公共服務的供給中不能發揮有效作用，則公共資源的供給主要由政府官員的個人偏好決定。在基層公共服務總量不足的同時，公共產品的供給結構和供給對象也難以滿足農村非流動人口的需求。

　　2、農村人口流動特征及其公共服務需求

　　大量外出務工人員的存在致使農村存在大量的流動人口，一部分人從農村遷出到城市安家，另一部分人從城市回流農村。在遷出與返鄉回流人口中，回流至農村的人口對于基層公共服務提出了更多的需求。總體上而言，無論是遷出人口還是農村的返鄉人口，相對于農村的留守人口而言具有更高的受教育水平。

　　返鄉流動人口對公共服務需求有著明顯的偏向性，他們一方面對醫療衛生、養老、農村社區文化等生活公共品供給有著強烈的需求;另一方面，城鄉之間的流動經歷也使得他們對適宜于務農、務工或經商的生產型公共服務有著強烈的需求。當流動在城市的人口選擇返鄉，也就將基本的醫療和養老等負擔轉移給了農村，客觀上增加了農村基本公共服務供給的脆弱性，加劇了農村醫療衛生等公共服務資源的供求矛盾。同時，也對農村務工、務農或者經商的生產型公共服務提出了需求。

　　3、人口結構變動與基本公共服務資源供給的矛盾

　　我國基本公共服務供給難以滿足城鄉家庭結構變動引致的需求，二者存在明顯的供需矛盾。主要體現為：公共服務供給的數量和質量、結構與模式、公平與效率與家庭結構變動的矛盾，影響了家庭勞動力轉移決策的制定和目標區域與轉移模式的選擇。這主要是受我國制度性約束和市場機制不完善的影響。制度內約束主要體現為我國就業制度、教育制度、住房保障制度、社會保障制度等和公共服務供給體系的不完善，使得社會公共資源的規劃及資源配置與人口結構變動的關聯度不夠，導致公共服務享受不均。

　　同時，社會公共資源管理體制機制的滯后，造成公共服務資源配置部門分割和地區分割，導致社會公共服務地區和群體的配置不均衡。其次，制度外因素主要是社會公共資源市場作用機制的不完善和公共服務資源供給主體的單一，難以滿足流動居民對公共產品的多樣化、個性化需求。同時，政府財政投入不足或財政投入公共服務領域的結構偏差，都會引起人口結構與社會公共資源配置不協調的問題。

　　三、農村基本公共服務可改進之處

　　近年來，隨著政策支持力度的增加和資金支持的提高，農村基本公共服務條件有了較大的改善。但總體而言，農村基層綜合公共服務體系建設滯后，基本公共服務內涵水平差距較大，供需矛盾仍然突出。

　　1、農村基層綜合公共服務平臺缺乏統籌建設

　　一是農村道路、危房改造、村容整治等硬件基礎設施建設的投入較大，而教育、社會保障、醫療、住房保障等方面的投入相對不足，這些與廣大農村居民的生活緊密聯系。農村公共服務供給中供給與需求不對口，使得了公共資源存在供給的短缺與浪費的問題。二是各村間公共服務平臺建設存在明顯差異。受原有公共服務設施基礎、財力、區位條件、工作力度等影響，部分村公共服務設施配置比較完善，公共服務平臺使用效率較高，但部分村公共服務設施不完善，功能失調，公共服務不能實現全覆蓋。三是農村缺乏綜合信息平臺。目前尚未建立基于公共服務資源有效供給的多元綜合信息收集、處理和服務平臺。

　　2、農村基層公共服務設施建設缺乏合理規劃

　　一是公共服務設施布局不合理。由于城鄉區域間制度設計不銜接，管理條塊分割，農村各類公共服務設施建設，存在規劃布局不合理，功能不齊全等問題。主要體現為：公共服務設施配置不完全與各村人口規模與分布等特征相匹配;公共服務設施配置不完全與不同類型村公共設施建設基礎相匹配;公共服務設施配置不完全與各村居民對公共服務的需求相匹配。二是公共服務設施建設標準不統一。由于各村公共服務資源建設基礎、各村城鎮化模式存在差異，因而由各部門分散管理，分散投資的公共服務配置規模和標準存在較大差異，范疇體系和保障標準有待系統規范。

　　3、農村基層公共服務資源缺乏有效整合

　　農村公共服務存在建設分散、管理不統一等問題。為提高農村基層公共服務的供給水平，各級政府都比較重視農村基層公共服務設施建設上的投入，在文化、教育、人口計生、衛生、體育等部門都有項目和資金安排。但由于管理上缺乏統籌協調，存在“各吹各的號、各彈各的調”的現象，缺乏一站式服務中心和服務平臺。資源和職能分散配置使農村公共服務的統一性受到破壞，基本公共服務不能滿足基層群眾日益增長的公共服務需求，導致農村、貧困地區和面向社會弱勢群體的基本公共服務欠缺，出現投資效益不高、資源浪費的局面，影響了服務功能和服務效率。

　　4、農村基層公共服務管理缺乏長效機制一是公共服務人員短缺。農村醫療服務、養老服務、幼兒教育、計生服務等專業技術人員相對短缺，農村基層公共服務隊伍建設迫在眉睫。二是財政保障機制有待完善，供給手段和方式較為單一。三是公共服務設施運轉和維護管理困難。部分村民對公共設施維護意識較薄弱，存在使用過程中重使用、輕維護的現象，加上運行經費短缺，導致農村公共服務設施的后續管理和服務缺失，阻礙了項目的可持續營運。

　　四、國際經驗分析與借鑒

　　1、美國的基本公共服務均等化實踐和經驗

　　在美國，政府的政治權利由聯邦政府和州政府共同享用，聯邦政府行使聯邦憲法所授予的權利，州政府行使未授予聯邦政府也未禁止州政府行使的權利。美國財政實行聯邦財政、州財政和地方財政三級管理。

　　聯邦政府一方面維護宏觀經濟的平穩健康發展，另一方面向州地方政府提供撥款、貸款以及稅收補貼，而州和地方政府則負責提供公共服務。具體來說，聯邦政府主要負責兩方面的開支：一是全國性的公共產品;二是使全體公民受益的服務，例如國防、國防事務、社會保障、農業補貼、聯邦行政管理等。州政府主要負責教育、公路建設、公共福利、醫療衛生事業等的開支。地方政府主要責任在教育、消防、防衛、治安、家庭、社區服務等方面。州和地方政府的財政支出主要負擔區域性強的項目，即受益范圍只限于州和地方政府所轄的區域的項目以及與居民日常生活聯系密切和直接的項目。

　　從美國的三級政府間的財政關系分析可以看出，不同的基本公共服務是由不同級次的政府具體負責提供的，不同級次的政府之間事權劃分明確，公共服務的提供也有具體的權責對象。美國政府的財政轉移支付主要包括三種：一是專項資助，是指聯邦政府對于指定項目給予撥款的一種補助形式;二是總額資助，屬于一般性轉移支付，主要目的是對州和地方政府提供財力援助。這種轉移支付方式在幫助州和地方政府提高社會服務標準的同時，并沒有過多地增加其稅收負擔;三是分類資助，是指上級政府在一些特定領域進行財政補助，下級政府擁有對這類補助使用相對較大的自主權。

　　2、德國的基本公共服務均等化

　　德國的政體是議會共和制，德國行政區劃分為聯邦、州、地區，屬于聯邦政府的事權有社會保障。與此同時，各個州主要負責環境保護、衛生健康事業及保健設施建設，包括維護社會治安和公民安全、社會文化和教育事業。地方一級政府的事權主要有地方公路建設和公共交通事務;科學文化和教育事業等。各級政府事權劃分明確，在提供公共服務時，聯邦、州和地方政府劃分了各級政府的財權，并以轉移支付的方式達到平衡，推動各州之間公共服務的均等化建設。德國的轉移支付堅持橫向平衡和縱向平衡相結合的原則。

　　縱向平衡的轉移支付主要是共享增值稅和所得稅。增值稅的均等化采用按人口進行分配的方法。橫向轉移支付制度是在各州之間進行財政轉移支付，即財力強的州將部分財政收入援助給財力弱的州。通過各種財政轉移支付，德國基本上實現了公共服務的均等化。

　　3、英國的基本公共服務均等化

　　作為單一制中央集權國家，英國的轉移支付主要是為了實現財政支出縱向和橫向平衡，同時統一管理地方政府的收支，保證中央政府的集權。中央財政對地方的轉移支付分為專項補助和地方補助兩種。專項補助要求地方政府用于專門項目，地方補助是指地方收支差額補助，是根據中央核定的地方總支出和地方稅收收入的差額進行補助。中央政府的轉移支付主要是通過政府和專門委員會撥款，政府之間的財政轉移支付通過第三方中介機構起到協調分配作用，地方之間由地方當局協會協調。

　　五、思路與政策建議

　　1、基本公共服務均等化實踐的新思路

　　通過對美國、德國、英國基本公共服務均等化實踐經驗的分析和研究，我們發現不同國家基本公共服務的范圍、提供方式和轉移支付制度的設計因各國的政體、社會治理模式、中央與地方的關系而不同，對比它們已經成功的經驗，我們可以發現一些值得借鑒的經驗。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，基本公共服務的范圍和層次隨著人們公共需求層次的提高而不斷發展，不同年齡結構和地域的居民也對基本公共服務的需求也存在一定差異。不同層次的公共服務需求要由不同層次的政府來提供，經濟越發達，地方政府承擔的職能就越重要。

　　在推進基本公共服務均等化的過程中，明確事權歸屬和財權配置也很重要。例如在教育上，免費的初等教育和部分免費的中等教育由地方政府來管理，而高等教育則一般由中央政府來管理。在公共衛生上，一般性疾病的預防和診斷由市級政府管理，而治療性或專業性醫院則一般由更高一級的政府管理。轉移支付是省以下政府提供基本公共服務的重要資金來源，各國通過各種轉移支付方法的綜合運用來為基本公共服務提供資金支持。推進我國的基本公共服務均等化必須加強財政轉移支付制度建設，完善中央和地方以及省級之間的財政轉移支付，保證基本公共服務充足的資金來源。

　　另外，英國公共產品市場化中的漸進策略也對我國具有很好的借鑒作用，在公共服務市場化改革的過程中，政府對于不同地區、不同產品、不同階段采取不同的措施，或者設立執行局對癥下藥。美國在社會福利政策上將社會福利改為“工作福利”，適當增加個人分擔額，如推行“老人老制度、新人新制度”等一系列做法，克服了既得利益集團的阻力，實現了公共福利的市場化，抑制了公眾的社會需求。我國在推進基本公共服務均等化的過程中也要逐步推動公共產品的市場化。

　　2、基本公共服務均等化的政策建議

　　(1)整合平臺資源，提升服務功能，統籌公共服務平臺建設。在基層公共服務平臺建設的過程中，合理安排在道路、房屋等基礎硬件設施上的投入和在與人民生活密切相關的教育、醫療、社會保障等方面投入的比重，統籌公共服務平臺建設。同時，對基層公共服務平臺的建設過程要有長期和長遠的規劃，推進平臺建設的逐步進行。已經建立基本公共服務平臺的地區要進一步整合資源，完善平臺的宣傳、健身、娛樂、醫療、文化等服務的功能，充實平臺的內容，提高平臺資源的利用率。同時也要加強村際之間的交流，實現互通有無，加強資源共享。

　　(2)推進供給主體和方式的多元化，合理規劃公共服務供給。流動人口多樣化的公共服務需求，需要多元的供給主體和供給方式，以解決公共服務供給的效率和公平問題。一方面要構建以政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式，實現各公共服務供給主體在不同層次、不同領域供給的優勢地位。拓寬公共服務供給的成本分攤機制，形成針對城鄉流動人口公共服務需求全覆蓋的公共服務供給格局，提高不同人口結構群體對公共服務需求的可及性和可獲得性。同時發揮市場機制的作用，實現公共服務的貨幣化。

　　建立公共財政對社會組織的資助和獎勵機制，保障社會組織依法享受稅收優惠待遇，鼓勵和引導社會資本參與基本公共服務設施建設和運用管理，舉辦醫療機構和參與公立醫院改制，推動社會資本興辦養老和托老等服務，實現基本公共服務多元化供給，最大限度地推進社會協同和公眾參與，以滿足快速城鎮化進程中城鄉流動人口多樣化的公共服務需求;另一方面要完善公共服務平臺的設施布局，對應村民的公共服務需求。

　　老人、婦女以醫療養老公共服務需求為主，兒童則教育需求更為突出。要改革目前公共服務配套的供給機制與模式，使之與人口結構相適應。在平臺合理安排生活性公共服務需求和生產性公共服務需求的比重，傳播科學的務農、經商思想，適應人口流動的過程，引領農村的農業商業向更加科學高效的方向發展，提高平臺建設水平。

　　(3)明確政府職責，合理分配財權和事權，有效整合公共服務資源。在我國農村基本公共服務平臺建設過程中，一方面，各級政府的責任劃分不清，供給主體錯位，農村的基層民主建設薄弱，農民的參與度不高;另一方面，事權與財權不匹配也很大程度上阻礙，基層公共服務平臺建設。從農村治理的實際來看，縣鄉政府承擔過多農村事務但財權卻十分薄弱，這源于“財政向上集中，而職能向下移”的財政體制。不完美的財政體制使財權十分薄弱的農村基層政府反而要承擔大量本應由中央政府和省市級政府承擔的公共服務職能，履行事權所需財權與其實際持有可用財權高度不對稱，財政支付不起基層政府的機構運轉費用和新農村建設費用。

　　因而，基本公共服務的均等化迫切需要通過立法明確界定各級政府在基本公共服務均等化中的責任，明確界定各級政府在公共服務供給中的管理權限和支出責任，對不同性質的公共服務采取不同的支持方式，同時建立問責制，減少公共產品供給的錯位、缺位，事權、財權的不對稱。

　　(4)加強機構建設，完善人員配備，提高公共服務的運轉效率。在我國的行政體系中，農村基層縣鄉政府處于最基層的位置。為了便于上級任務和命令的下達和實施，我國地方政府與中央政府上下對應設置，結果導致了農村基層人員臃腫和機構膨脹，然而在醫療服務、衛生教育上，專業技術人員又很短缺。建議在各個區建立基本公共服務平臺共享發展的機構，明確村級和區一級工作人員配備原則和標準，合理確定人員編制，保證行政人員和技術人員供給適應需求，提高基層基本公共服務均等化的運轉效率。

　　(5)優化財政轉移支付體系，構建公共服務的長效機制。地方政府財力支配不足和平臺建設專項資金運行不規范、不合理一直是農村基層公共服務平臺建設的一個重要問題。因而，加大一般性轉移支付所占比重，使地方政府有更多的自主財力配置權，更好地為本地區提供所急需的公共產品和服務，這將更有利于提高轉移支付的資金效率和經濟社會效益。同時，整合現行有關財力性補助政策，壓縮專項轉移的項目和資金，減少匹配資金項目，轉移支付重點向中西部地區和貧困地區傾斜。對于名目繁多，存在重復和交叉的專項轉移支出則要進行清理歸并，同時取消不符合公共財政要求的和一些過時的支出項目。對于專項資金的分配程序進行規范，實現轉移支付的科學、公正和效率運行。

　　在公共部門配置的資源總量一定的情況下，只有通過合理有效的機制、方法來保障公共資源在不同的使用方向上能夠合理配置資源，進而實現公共資源分配的地區結構和城鄉結構的均等化。這樣才能建立健全農村基層綜合公共服務平臺，也是貫徹落實中共中央以改善民生為核心的社會事業的重要舉措，有利于人民群眾更好地享受公共服務，促進資源合理配置，實現人民受惠的基本公共服務均等化。

　　參考文獻：

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