摘要：我國現行的城市管理模式為“市—區—街道—社區”的四級管理模式，通常被稱為“兩級政府、三級管理、四級延伸”。淮安作為一個迅速發展壯大、社區不斷增大增多的城市，在創新社區管理工作中取得了一些值得總結的經驗：社區管理網格化;社區管理信息化;社區管理社會化。當前，淮安在城市社區管理中還面臨著諸多挑戰：社區管理法律法規不健全;街道辦事處與居民委員會權責不明;社區工作人員素質不高、收入不高。進一步促進淮安城市社區管理的對策有：加強法規政策配套，使社區各系統運作和管理逐步納入法制化軌道;明確社區管理主體的權責體系，建立“條塊結合、以塊為主”的新型社區管理體制;培育社區自治組織，強化居民的社區自治參與意識;增強社區黨組織的服務功能;積極培育社區工作骨干人才。

　　關鍵詞：城市管理評職論文,期刊發表,淮安,社區管理,經驗,挑戰,對策

　　加強和創新社會管理，是中央從黨和國家事業發展全局出發確定的一項重大戰略任務。黨的十六屆四中全會指出要“深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政府法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，從而明確了在體制層面建立健全以黨的領導為核心、政府為主導、社區居委會為主體、社區中介組織為依托的組織體系。黨的十七大以及三中、四中和五中全會對“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理“16字”格局做出了進一步的闡述。十八大報告指出了社會體制改革的“四個加快”：加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制;加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系;加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制;加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。中央提出加強和創新社會管理要求以來，各地積極響應，在實踐中積累了豐富的社會管理經驗。正是在此背景下，社會管理創新成為當前學界新的學術熱點，并推動了地方各級政府進行社會管理實踐創新的高潮。筆者對淮安部分城市社區管理工作作了大量的調研，現將研究情況梳理如下。

　　一、淮安城市社區管理的創新經驗

　　改革開放以來，淮安城市發展經歷了較大的變革，尤其是2008年以來，城市發展日新月異，老的城市社區中流動人口增加，老齡化比較嚴重;城市拆遷和擴張同時，城中村、城郊村社區化速度加快;房地產開發形成的新的大型居住社區;結構比較單一的社區如大學城社區等新情況的出現，使得社區管理面臨較大的挑戰。作為一個迅速發展壯大、社區不斷增大增多的城市，淮安在創新社區管理工作中取得了一些值得總結的經驗。具體包括以下三個方面：

　　(一)社區管理網格化

　　根據中央關于加強和創新社會管理的要求，淮安市清河區積極探索服務區域化、管理網格化的社區管理新模式，并取得初步成效，成功入圍“2011年中國十大社會管理創新獎”。清河區從網格劃分、資源整合、運行機制方面入手，精心設計了四級網格系統：街道為第一級，社區為第二級，社區劃分5-7個網格區為第三級(每個網格300-500戶、1000-1500人，配有1名政府招聘的社會管理員和2名社區志愿者)，每棟樓(大院)為第四級，建立起集中采集、分工協作、條塊聯動工作機制和黨員干部掛鉤聯系網格小區制度。四級網格有效發揮了物業管理機構、社區自治組織、樓棟長、“五老”等社區工作人員及社區志愿者的作用，形成了一支5000多人的社區管理隊伍，基本達到了“人在格中走、事在網中辦”的服務目標。目前，清河區已建立起265個網絡管理責任區，群眾信訪總量同比下降22.5%，重點區域可防性治安案件發案率同比下降12.6%，群眾安全感和社會管理服務滿意度上升，取得明顯效果。目前，清河區網格化社會管理服務工作已按照“排查全覆蓋、管理無縫隙、服務全方位”的要求，突出做好三個環節工作，為構建繁榮幸福清河做出更大貢獻。

　　(二)社區管理信息化

　　淮安市清河區研究開發了融信息采集、分析研判、網上辦理、考核督查等多種功能于一體的“平安幸福清河社會管理服務系統”，實現社會管理信息共同采集、資源共享、分級辦理，及時了解和掌握區域情況。網格管理員每天深入網格小區采集流動人口、困難群眾、重點場所等各類社會管理信息，由街道社區將信息進行匯總、整理、更新、錄入信息系統，區信訪、計生、公安、衛生、司法、民政、安監、教育等職能部門也將所掌握的相關信息輸入到系統中，形成涵蓋全區社會管理各個方面的基礎信息庫。各部門通過信息系統直接共享信息，構建起聯動信息平臺。淮安市清浦區清安街道東風村地處市區城郊結合部，近幾年，經過征地、拆遷、安置3000多人分住在四方，成了全市居住最散的一個村。在此情況下如何用科學、透明的方法來管理好村級事務，村黨總支集思廣益，建立了“東風村村民博客”。博客相當于把村委會搬到網上，村里的大事小情變成了一條條帖子曬在網上，“土地補償款分配名單”、“村兩委述職述廉報告”，村民通過博客參與村務，影響決策;村里通過村民博客集中民智，發揚民主，村民博客成了村里民主決策和情感溝通的網上家園，使東風村變得更加融洽而和諧。村博開通兩年多收到有價值的意見和建議120多條。

　　(三)社區管理社會化

　　淮安市在城市社區管理上積極轉變觀念，創新思路，培育和發揮社區社會組織在社區建設中的作用。在社區社會組織的培育上，淮安市的大部分社區抓住社會組織管理體制改革的良機，在社區層面登記注冊了社區公益中心、老年協會、社區餐廳等社會團體和民辦非企業單位。同時，開發商通過成立社區型的非公募基金會，為社區公益中心注入了大量無償捐贈資金，然后再通過公益中心為不同類型的社區社會組織提供不同程度的資金支持。通過積極培育和發展各類社區公益性社會組織和互益性社會組織，極大增進了社區的組織資源，降低了社區的社會管理成本。而且，社區社會組織已經成為社區養老服務、教育與衛生、文化娛樂與體育、環保、治安等公共服務的重要提供載體，豐富了居民多元化的物質與精神文化生活。地方政府則發揮領導作用，積極協調國土、規劃、消防、人防、民政等職能部門的支持和政策許可，包括配備高水平的義務教育和高等教育師資力量、駐社區的專業社工人員，批準社區公建用地的規劃調整，協助社區組織登記取得合法地位等。社區社會組織則充分發揮自身的人力資本和與業主日常聯系密切的優勢，積極動員社區居民參與社區供給服務，節約社區公共服務供給的人力成本，提升社區公益活動的人氣，營造積極向上的社區文化氛圍。

　　二、淮安城市社區管理面臨的挑戰

　　隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，“小政府、大社會”的格局正在形成;淮安城市社區管理體制發生了整體上的變化，要求政府不斷轉變職能，按照政企分開、政事分開、政社分開的原則和精簡、統一、效能的原則，逐步下放政府的社會管理職能。隨著城市管理的重心不斷下移，傳統的以“單位制”、“街居制”為主導的城市社區管理體制不再適應社會主義市場經濟的客觀要求，還面臨著諸多挑戰。

　　(一)社區管理法律法規不健全

　　健全的社區建設法律體系是加強社區管理的前提。目前我國社區建設的立法工作嚴重滯后。現有的關于城市社區建設的相關法律和法規，是早在1954年全國人大四次會議制定并且通過的《城市街道辦事處組織條例》，但在具體的實踐工作中，該條例已經不能作為指導現在街道辦事處的工作指引，又沒有新的法律法規，從而導致街道辦事處職能錯位，事權脫節、任務繁重，社區各種力量分散，社區工作混亂。此外，《城市居民委員會組織法》的制定至今也超過20年的時間，居民委員會在社區建設中的地位、作用、任務、職能都發生了巨大的變化，已經不能適應目前社區建設的客觀要求。 盡管近幾年來，國家和各省、市有關部門都根據實際情況下發了關于加快社區建設的文件，但在具體執行社區建設的過程中卻缺乏相關的配套措施和監督機制，使社區建設很難依法推行。

　　(二)街道辦事處與居民委員會權責不明

　　街道辦事處是不設區的市和市轄區政府的派出機關。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。就理論和法律層面而言，街道辦事處與居民委員會理應是指導、支持和幫助的關系，但理論和法律上的規定與實際情況并不吻合，指導與被指導的關系變成領導與被領導的上下級關系。在這樣的情況下，居民委員會的工作只能向街道負責，而不是向居民負責。政府的許多職能部門為了使居民委員會能更好更多地完成自己委派的工作，實現本部門的工作目標，往往會習慣于用政府部門的體系為居民委員會工作進行考核和評比，甚至在人員配備和財政上對居民委員會加以干預，這樣就造成了居委會與人民群眾的實際脫離，遠離了社區自治的本質，使得居民委員會對政府言聽計從，成為代表政府管理社會的力量，成為基層政府的行政化組織。

　　(三)社區工作人員素質不高、收入不高

　　社區服務的從業人員受文化教育的水平偏低，同時缺乏有針對性的專業技能培訓。調查顯示，淮安市全市居委會主任、書記、副書記中，40%為離退休職工，50 歲以上的占 67.1%，40 歲以下的僅占5.5%，小學文化程度占 19.8%,初中占 50.8%，高中以上僅占 12.7%。在市、區、街道社區服務管理人員中受過大學專科以上教育的約占 13%，中等專業學校畢業的約占 47%，尚有 38%的干部只受過初中或小學程度的文化教育，基本上沒有社會工作的專業知識。在市、區、街道、居委會四級從事社區服務的人員中僅有10%的操作人員接受過醫療衛生、精神康復、護理、教育等大、中專教育,且這一部分人員大多集中在市、區辦的社會福利機構內,工作的輻射面較小。社區干部報酬偏低、工作繁雜，收入與付出不對稱。淮安城市社區工作者報酬月均 1200 余元，因此，社區干部大部分是企業的離崗人員，年齡偏大，文化層次偏低，嚴重制約了社區管理水平的提高。盡管報酬很低，工作卻相當繁重，計劃生育、扶貧、低保、失業人員的統計等項工作都在社區。報酬低而工作繁重，也限制了專業人員進入這個領域。

　　三、進一步促進淮安城市社區管理的對策

　　作為社會管理中的重要內容，社區管理對于社會和諧穩定、民生持續改善有著不可忽視的作用。由于城市日新月異的變化，新舊社區管理也處于一種同時并存的狀態。傳統社區管理并不能完全適應新社區中出現的新的情況、需求，如老小區中采用居委會的方式，與現代人對于個人隱私等的重視就有沖突。因此創新社區管理，對社區管理模式進行新的嘗試和探索，對于當前社會管理將產生推動作用。

　　(一)加強法規政策配套，使社區各系統運作和管理逐步納入法制化軌道

　　要建立新型的社區管理體制，必須要使社區管理納入法制化軌道，其內涵主要體現在兩個方面：首先，完善社區管理的立法。制定一系列符合國家和地方法律的社區管理法例，保障社區建設在法制化的軌道上有序運行。目前亟待解決的就是重新修訂 《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中不合時宜的部分。如重新對街道辦事處和居民委員會的性質、任務、地位、規模、功能和組織等作出原則性的修訂，淡化社區的行政痕跡，明確居民在社區建設中的主人翁地位和應有義務，允許根據各地區不同情況建立不同形式的執法體制，實行不同形式的社區管理體制;其次，是使社區建設得到制度上的充分保障。目前，要以建立社區建設的工作機制并使其制度化作為一項重要的工程，把社區建設的規劃納入到城市發展的總規劃體系當中。可以嘗試在政府機構中建一個具有協調職能的法定性權威機構，承擔社區建設的宏觀指引和調控責任，并且由它來制定一個協調決策的程序運作制度。

　　(二)明確社區管理主體的權責體系，建立“條塊結合、以塊為主”的新型社區管理體制

　　所謂的“條塊結合、以塊為主”，是指在社區建設的管理體制中，職能部門的專業管理與基層政府的綜合管理相結合，以基層政府的綜合管理為主。首先，要明確條塊之間的權責關系。具體要求街道辦事處在轄區內，既要將各職能部門的專業管理與街道辦事處的綜合管理結合，以街道辦事處的綜合管理為主，又要統一協調，加強社區內各職能部門的專業化管理，充分發揮職能部門的作用。其次，要進一步規范街道辦事處和居民委員會的職責，理清它們之間的權責關系，使得彼此權責有分工，這樣才能在城市管理、服務群眾和穩定社會中各負其責，實現城市管理水平和服務效率的提高。最后，賦予街道辦事處一定的行政管理權。要求市、區政府權力下放，賦予街道更多的綜合管理和統籌協調權力。只有賦予了街道辦事處一定的行政職權力，才能有利于改善目前因為條塊分割而導致的基層工作難以落實的現狀;才能有利于發揮街道辦事處的綜合協調能力，促進社區工作的進一步開展。

　　(三)培育社區自治組織，強化居民的社區自治參與意識

　　社區自治組織和廣大的社區居民參與社區建設是城市基層民主建設的基礎和核心內容，同時也是社區管理體系中的重要的有機組成部分。社區自治組織能客觀、及時地反映居民訴求，在化解社會矛盾的同時也使居民參與到社區自治中;社區自治組織參與社區服務，可以緩解街道辦事處所面臨的公共服務、公共產品短缺的困境;社區自治組織參與社區建設，可以拓展社區服務，提供更多的就業機會，穩定社會的發展。因此，在社區建設的實踐中，政府首先要轉變職能，將微觀的社區管理和公共服務職能轉移給社區福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區服務組織等社區自治組織，這不僅可以使得社區自治組織參與到社區建設中，發揮服務社區的作用，同時也促進我國基層社會民主建設的發展。只有提高了社區的自治水平，實現了自治主體多元化，政府才能從社區建設的掌舵者逐漸地轉變為監督者、服務者、協調者的角色，還可以提高政府自身的宏觀調控力，降低管理成本，提高行政效率。

　　(四)增強社區黨組織的服務功能

　　黨的十八大報告指出:要完善黨員干部直接聯系群眾制度，構建黨員聯系和服務群眾工作體系，強化城市社區黨組織建設。社區黨建是黨的建設在社區中的延伸，社區黨組織的工作在很大程度上就是要做好群眾工作，重點是服務群眾的工作，把黨的服務功能融入社區公共治理結構之內，全面為群眾服務。增強社區黨組織服務群眾的功能，必須要進一步拓寬視野，更全面、更深刻地認識服務群眾的內涵。要全面為群眾的經濟、政治、文化、社會生活服務，包括要反映和代表群眾的利益和愿望，維護群眾的合法權益，保障人民群眾當家作主的權利，尊重群眾的首創精神和主人翁地位等等。服務群眾也不僅僅是黨員個體的幫助行為，更重要的是在黨的領導下，通過體制創新，建立和完善社區公共治理結構，整合社區資源，實現自我服務和互助服務。在社區缺乏資源的情況下，要把黨的主張落實到具體組織之中，把黨的服務功能融入到社區體制之中，整合社區資源，培育服務組織，完善互助合作的組織機制，動員大家自我服務和互相服務。社區黨組織不是一般性的社區組織，不能等同于社區自治組織、社區志愿服務組織及社區群團組織，而是執政黨的基層政治組織，承擔著加強黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的重任，有著自己獨特的政治功能。

　　(五)積極培育社區工作骨干人才

　　社區建設管理的關鍵之一是居民的積極參與。長期以來，我國社區建設管理的困境之一，就在于社區居民參與社區公共生活的積極性沒有充分調動起來。要通過創新社區人力資源管理方法，積極培育社區骨干人才;通過社區人才隊伍的梯隊建設，調動廣大社區居民參與社區生活的積極性。要建立一套激勵居民在社區做義工的公益積分制度。凡是在社區擔任義工的居民，可以獲得公益積分。居民可以憑公益積分享受社區提供的各類公共服務，例如，老人護理、專項體檢、社區就餐等服務。如果居民的公益積分累積到一定程度，就可以發展成為社區社會組織的積極分子;成為社區社會組織的積極分子，就有機會擔任社區社會組織的骨干，而成為社區社會組織的骨干，就有機會擔任社會組織的負責人，形成社區內部充滿活力的人才梯隊體系，創造了普通居民上升為社區社會組織負責人的流動渠道，即通過社區普通義工、積極分子、骨干分子再到社會組織負責人的路徑，激發社區能人、社區精英參與社區活動的積極性，并通過這些社區骨干帶動了廣大居民參與社區公共生活，增強社區的凝聚力和向心力。