摘要：隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，許多城市的用地規(guī)模突破了原有的規(guī)劃控制指標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展。本文在此從城市總體規(guī)劃的用地問題出發(fā)，提出了保證城市總體規(guī)劃與土地規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)化措施。

　　關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃,用地規(guī)劃,問題

　　前言：改革開放以來，我國社會主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補(bǔ)，同時(shí)還具有矛盾性。總體規(guī)劃中的城市用地存在發(fā)展定位不當(dāng)、布局不合理、缺乏特色的問題。

　　一、總體規(guī)劃中的城市用地存在問題

　　1、發(fā)展定位不當(dāng)

　　因?yàn)橥恋乩�用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是最大限度地對資源進(jìn)行保護(hù)，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點(diǎn)是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動的資源，有時(shí)候還會利用本城以外的各種資源來為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。

　　現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴(kuò)張的情況，這對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護(hù)資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源增長、城鄉(xiāng)流動等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。

　　2、布局不合理

　　城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時(shí)代的標(biāo)志，近代以來，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時(shí)候，就會使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。

　　然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)識不到這一點(diǎn)，不能兼顧城市各種功能的開發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會的發(fā)展和文明的進(jìn)步。

　　二、城市總體規(guī)劃與土地規(guī)劃的關(guān)系

　　編制土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》(下稱《土地管理法》)，編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的法律依據(jù)是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(下稱《城市規(guī)劃法》)。兩者都是全國人大常務(wù)委員會通過的法律，法律關(guān)系平行，其主體都屬于行政范疇。

　　從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部分，但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體規(guī)劃未包含這些內(nèi)容。

　　“兩規(guī)”的協(xié)調(diào)銜接關(guān)系在相關(guān)法律中均有明確的規(guī)定。《土地管理法》第 22條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土利用總體規(guī)劃相銜接。《城市規(guī)劃法》第 7條規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。這說明“兩規(guī)”關(guān)系密不可分。

　　土地利用總體規(guī)劃立足于區(qū)域遠(yuǎn)景發(fā)展,除了分析城鎮(zhèn)用地的合理規(guī)模及范圍外,還側(cè)重對城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的綜合平衡、土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及配置,更注重區(qū)域的整體性,強(qiáng)調(diào)自然資源的保護(hù)、各業(yè)的協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境的平衡、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,是把城鎮(zhèn)作為一個(gè)點(diǎn)放入?yún)^(qū)域中與其他各業(yè)用地進(jìn)行綜合研究。城市總體規(guī)劃是一種以定性、定位為基礎(chǔ)的土地利用整體空間規(guī)劃,它除了要分析確定城鎮(zhèn)用地范圍、規(guī)模外,更側(cè)重對城市內(nèi)部各類用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整、合理配置,注重城市土地利用的整體效果。因此,我國在1986 年頒布的《土地管理法》中明確規(guī)定,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃服從于城市規(guī)劃。根據(jù)這一精神,我國土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃各自的法律地位和相互關(guān)系一直是明確的。但隨著10 余年來國家經(jīng)濟(jì)形勢在很多方面發(fā)生的深刻變化,與土地管理有關(guān)的法規(guī)、政策也需要作相應(yīng)調(diào)整。1998 年國家頒布修改后的《土地管理法》,在十分強(qiáng)調(diào)土地資源的基本國情、進(jìn)一步貫徹土地管理基本國策的前提下,提出了在區(qū)域土地利用總體規(guī)劃中以土地供給制約和引導(dǎo)土地需求、保持耕地總量動態(tài)平衡的方針。這就意味著兩項(xiàng)規(guī)劃都是具有法律效力的區(qū)域規(guī)劃,它們的法律定位與相互關(guān)系發(fā)生了原則上的變化。由各級人民政府直接控制、自上而下層層分解下達(dá)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。這一規(guī)劃措施的實(shí)施從根本上說明,新形勢下區(qū)域土地利用總體規(guī)劃方案要完全滿足已確定的城市總體規(guī)劃方案中對建設(shè)用地的需求,在多數(shù)情況下是難以做到的。因此,現(xiàn)階段我國土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接問題是需要深入探討和謹(jǐn)慎操作的。

　　三、保證城市總體規(guī)劃與城市用地規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展的幾點(diǎn)措施

　　1、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

　　《中華人民共和國土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”

　　2、把可持續(xù)發(fā)展的理念運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足人民日益增長的物質(zhì)需要和精神需要的同時(shí)，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長經(jīng)濟(jì)、開發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)齊步進(jìn)行。

　　3、資源保護(hù)與發(fā)展優(yōu)先并重

　　現(xiàn)階段我國城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過度擴(kuò)張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可取的做法。

　　要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開發(fā)、資源利用、把市場需求、保護(hù)治理要統(tǒng)一發(fā)展。

　　4、各類規(guī)劃管理部門協(xié)作

　　城市規(guī)劃部門和土地管理部門應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的互通有無和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護(hù)資源。加強(qiáng)部門之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺實(shí)行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn);城市用地建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審的時(shí)候，凡是超過了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項(xiàng)目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會，促進(jìn)社會快速發(fā)展。

　　5、加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制

　　城市發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)，發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍不得突破土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展用地的計(jì)劃控制指示，建設(shè)用地應(yīng)盡量少占或不占耕地，對占用量進(jìn)行嚴(yán)格控制，同時(shí)應(yīng)加大土地開發(fā)整理力度，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。

　　四、總結(jié)

　　總之，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一對于我國而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，它從根本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的有效實(shí)施和管理，使土地資源得到有效利用和保護(hù)，城市化進(jìn)程得以合理推進(jìn)，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡為戰(zhàn)略目標(biāo)，充分保護(hù)土地資源，同時(shí)兼顧城市發(fā)展需要對其進(jìn)行合理配置，科學(xué)安排各項(xiàng)用地，城市規(guī)劃應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，以保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地為前提開展各項(xiàng)建設(shè)，從而使得兩大規(guī)劃高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。