摘 要:戰(zhàn)略環(huán)境評價在可持續(xù)發(fā)展的今天逐步納入到城市規(guī)劃體系中，成為城市建設(shè)的重要內(nèi)容之一，對城市規(guī)劃的實施具有重要的意義。本文根據(jù)作者多年工作經(jīng)驗，對城市規(guī)劃進行了分析探討，希望對從事相同工作的同行有所裨益。

　　關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略環(huán)境評價 城市規(guī)劃探討

　　1 我國城市總體規(guī)劃

　　我國城市總體規(guī)劃一般涉及市域、城市規(guī)劃區(qū)(市域城鎮(zhèn)區(qū))、中心城區(qū)和主城區(qū)等。根據(jù)城市總體規(guī)劃的內(nèi)容的復(fù)雜性，一般把城市總體規(guī)劃內(nèi)容按層次劃分為“戰(zhàn)略研究—總體規(guī)劃—近期建設(shè)規(guī)劃”。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城市的不同特點，其側(cè)重點也有所不同，一般戰(zhàn)略研究側(cè)重是宏觀政策方面;總體規(guī)劃側(cè)重城市發(fā)展方向、用地選擇、土地利用、功能分區(qū)、用地布局等，是城市發(fā)展的空間和實體目標(biāo)的規(guī)劃;近期建設(shè)規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃實施城市目標(biāo)的步驟和戰(zhàn)略重點。

　　2 國外城市總體規(guī)劃層次性借鑒

　　在美國，綜合規(guī)劃(Comprehensive Plan)又稱為總體規(guī)劃(General Plan/Master Plan)，是城市規(guī)劃技術(shù)體系中最高層次的規(guī)劃，它強調(diào)長遠發(fā)展目標(biāo)、政策及行動建議，關(guān)注的重點是城市功能的完善配套和城市結(jié)構(gòu)的合理引導(dǎo)[1]。規(guī)劃活動是一種連續(xù)和持續(xù)的活動，規(guī)劃編制必然會對有關(guān)地區(qū)的未來建設(shè)與發(fā)展決策產(chǎn)生重大影響。在英國，結(jié)構(gòu)規(guī)劃相當(dāng)于總體規(guī)劃，是未來15年或以上時期的地區(qū)發(fā)展提供的戰(zhàn)略框架，作為地方規(guī)劃的依據(jù)，解決發(fā)展和保護之間的平衡，確保地區(qū)發(fā)展與國家和區(qū)域政策相符合的規(guī)劃[1]。在法國，城市總體規(guī)劃是對城市地區(qū)城市周邊的郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)以及城市周圍種類開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略性用地發(fā)展規(guī)劃，是對未來城市基本用地結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的計劃，同時保證在城市向外擴展時舊城區(qū)與新區(qū)的建設(shè)發(fā)展保持平衡，城市與周邊的郊區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)以及自然地區(qū)保持平衡[1]。這一規(guī)劃實際上是一種綱要性的土地利用規(guī)劃(表1)。

3 戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)含義及層次性

　　環(huán)境影響評價(environmental impact assessment，簡稱EIA)是一項識別、分析、評估人類活動可能對環(huán)境造成影響的技術(shù)方法[2]。單一項目的EIA考慮不到區(qū)域內(nèi)污染的累積影響，也很少考慮污染的長期效應(yīng)，不能解決區(qū)域環(huán)境污染問題。傳統(tǒng)的環(huán)境評價制度一般僅限于工程建設(shè)項目這一層次，不涉及總體發(fā)展規(guī)劃或某一領(lǐng)域的發(fā)展計劃。政府在制定規(guī)劃或做出決策時，忽略環(huán)境的影響和效應(yīng)。戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)一般考慮三種影響類型：一是“傳統(tǒng)影響”，即大多數(shù)項目環(huán)境影響評價中所考慮的影響， 如水質(zhì)、大氣、地質(zhì)和噪聲等影響;二是“與可持續(xù)性有關(guān)的影響”，主要指受不可逆、累積和二次影響威脅的資源，包括獨特的自然特征、主要棲息地和物種、能源及不可更新資源的使用;三是“與政策有關(guān)的影響”，即相關(guān)政策間的相互作用和影響，安全與風(fēng)險、發(fā)展的可持續(xù)性、自然災(zāi)害和社會情況等[2]。戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)是環(huán)境評價系統(tǒng)的一個部分，由于其是環(huán)境影響評價在政策、計劃和規(guī)劃(Policy，Plan，Program ，簡稱PPPs)層次上的應(yīng)用[3]，因此相對來說比傳統(tǒng)項目環(huán)境影響評價過程多出的一個階段，即劃分層次階段。SEA體現(xiàn)的是高層次決策指導(dǎo)低層次決策內(nèi)容，低層次決策有很大的局限，如果各層決策之間結(jié)合得很好的話，可以減少低層決策環(huán)境評價的時間和費用。通常，SEA在劃分層次階段要求詳細描述PPPs，描述的詳細程度可根據(jù)PPPs的層次來決定。

　　4 城市總體規(guī)劃SEA指標(biāo)體系

　　在戰(zhàn)略環(huán)境評價(SEA)中，指標(biāo)是揭示和反映環(huán)境變化趨勢的工具。法規(guī)政策、規(guī)劃和計劃處于宏觀層次，涉及的領(lǐng)域廣、影響因子多，必然造成評價指標(biāo)的復(fù)雜性。城市總體規(guī)劃SEA的評價指標(biāo)取決于其評價內(nèi)容，且決定于評價內(nèi)容的層次性，評價內(nèi)容層次清晰，SEA指標(biāo)體系的建立就會簡潔明了。

　　城市總體規(guī)劃SEA指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)可分為三個層次[4]：

　　①主題層。城市總體規(guī)劃SEA指標(biāo)評價體系按主題分為生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境、固體廢棄物、資源利用、環(huán)境管理等幾個方面。

　　②指標(biāo)層。反映目標(biāo)層的具體內(nèi)容，由各單項指標(biāo)來體現(xiàn)。是規(guī)劃目標(biāo)在保護生態(tài)環(huán)境方面的具體內(nèi)容、要素特征和數(shù)量表達。

　�、蹣�(biāo)準(zhǔn)層。將區(qū)域內(nèi)的環(huán)境背景值作為參考值，依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城市總體規(guī)劃及與城市相關(guān)的區(qū)域環(huán)境保護目標(biāo)，制定相應(yīng)的量化評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　SEA 的指標(biāo)體系是一個龐大的體系，完整的城市總體規(guī)劃SEA指標(biāo)體系。

　　5 城市總體規(guī)劃SEA實施的層次性

　　城市總體規(guī)劃SEA實施的層次性主要體現(xiàn)在：

　　(1)公眾參與的時段

　　前期公眾參與是在前期調(diào)研階段完成，其目的主要是協(xié)助環(huán)境影響識別;中期公眾參與是在規(guī)劃SEA進行階段及成果完成階段，視情況召開各方意見咨詢會。后期公眾參與是在報告各專題結(jié)束后，就初稿進行公眾咨詢，咨詢方式以問卷調(diào)查為主，咨詢對象為隨機抽取的對規(guī)劃表示關(guān)心的普通市民。這一階段要大力發(fā)揮多元參與組織的輿論監(jiān)督作用。

　　(2)監(jiān)督與協(xié)調(diào)的時期

　　對城市規(guī)劃行政管理的監(jiān)督，一般是事后監(jiān)督，但是戰(zhàn)略環(huán)境評價需要在事前進行監(jiān)督，否則當(dāng)破壞已成事實，環(huán)境影響已經(jīng)產(chǎn)生，監(jiān)督便失去了實質(zhì)意義。通過加強SEA的法律地位，真正發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督的作用。

　　6 結(jié) 語

　　戰(zhàn)略環(huán)境評價在可持續(xù)發(fā)展的今天逐步納入到城市規(guī)劃體系中，成為城市建設(shè)的重要內(nèi)容之一，對城市規(guī)劃的實施具有重要的意義，城市總體規(guī)劃層次性分析決定SEA的層次性，而SEA的層次性有利于簡化評價程序，避免混淆評價指標(biāo)與方法體系，使評價適得其所，城市建設(shè)的綜合效益也是顯而易見。

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