[摘要]為了落實耕地保護和節約集約用地制度，保障農民的合法權益，修正后的《土地管理法》提出“土地征收成片開發”全新概念，其方案的編制和實施也頗受關注。本文闡述了土地征收成片開發方案編制過程中存在的問題和難點，提出相關建議，并以合肥市長豐縣吳山鎮為例，探討編制土地征收成片開發方案的解決路徑。

　　[關鍵詞]土地征收;成片開發;方案編制;路徑探索

　　2019年8月26日第十三屆全國人大常委會對《土地管理法》進行修正，修正后的《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》第四十五條規定，只有為了公共利益的需要，才可以依法征收農民集體土地，并列舉了可以依法實施征收的六種情形，其中第五種情形指出在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，確實需要征收農民集體土地的，可通過成片開發方式實施征收。

　　2020年11月，自然資源部印發了《土地征收成片開發標準(試行)》。該標準對土地征收設定了若干個限制條件，其中最主要的限制條件是在一個完整成片開發范圍內，所有的基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地面積比例一般不低于40%[1]。從中可以看出，成片開發制度的實施嚴格了征地條件，增加了征地的難度，縮小了土地征收范圍，但體現了集體經營性建設用地入市的改革方向和要求，能夠有效降低隨意征地的沖動，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，有利于保障農民合法權益。

　　1成片開發方案編制存在的問題與難點

　　規劃過渡期內，成片開發方案上位規劃依據的差異性仍然突出。新一輪的國土空間規劃正在如火如荼地編制，由于其核心內容中的永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界三條控制線尚未最終劃定，導致國土空間規劃正式出臺的周期較長。根據規劃過渡期內現有空間規劃的銜接協同要求，目前成片開發方案主要以城市總體規劃或土地利用規劃作為上位規劃進行編制。

　　城市總體規劃和土地利用規劃在編制方式、空間布局和控制要求方面一直有著很大差別，土地利用規劃在保護耕地、土地指標和保障重點項目條件的約束下，建設用地形態不規則，布局相對分散;而城市總體規劃以經濟社會發展為導向，優化城市空間布局為出發點，建設用地相對規整，布局也比較緊湊[2]。由于兩規空間布局的差異性，導致以土地利用規劃作為依據的成片開發范圍很難完整成片，多地出現成片開發范圍規模小，空間上呈散點式分布，未能體現編制成片開發方案的初衷，難以形成開發的聚集效應。

　　不同的城市功能區，對公益性用地需求差異較大。城市根據功能一般可分為生活區、工業區、交通運輸和倉儲區、郊區等功能區。不同的城市功能區，對公益性用地需求大小不一樣，就拿生活區為例，生活區是具有一定的人口和用地規模，并集中布置文化，教育、醫療、公園綠地、社區配套以及其他基礎設施生活場所，由于生活區涉及公共服務設施以及其他配套設施較多，導致對公益性用地需求較高，一般能滿足公益性用地比例不低于40%的要求。然而對于工業區而言，對公共服務設施需求較少，滿足道路交通和市政設施要求即可，因此對于公益性用地需求較低，一般公益性用地比例在20%~25%，很難達到40%比例要求。

　　效益評估種類多，專業性強，方案編制難以做到全面評估。根據安徽省自然資源廳關于印發《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》的通知相關要求，土地征收成片開發方案涉及土壤污染風險管控、土地使用效率、經濟效益、社會效益、生態效益等大量專業性定量定性分析，這些效益評估內容覆蓋面廣，涉及生態環保、土地管理、經濟學等多個專業，難以通過成片開發方案研究透徹，達到評估的效果。

　　成片開發方案編制報批后，缺乏相應的修改調整程序。土地征收成片開發方案的用地布局主要是依據已批準的控規進行編制，實施期限一般是2~5年。在實施過程中，可能會出現依據的控規進行了規劃修改調整，土地征收成片開發方案和控規調整之間怎么協調，控規確定的用地性質或道路交通設施調整后，會導致公益性用地比例發生變化，進而導致不滿足公益性用地比例不低于40%的紅線要求，這種類似問題怎么解決，目前還沒有相關文件給出明確意見[3]。

　　2成片開發方案編制相關建議

　　實施“城規土規”兩規一致性處理，落實近期發展空間。為保障近期項目落地，實現土地征收成片開發范圍形成相對完整的城市功能片區等目標，筆者建議對城市總體規劃和土地利用規劃實施兩規一致性調整，對兩規方案進行優化調整，重點調整優化近期建設區域，保障近期項目實施，提高土地征收成片開發方案的可操作性。并將已批準的土地征收成片開發方案納入正在編制的國土空間規劃的集中建設區范圍內，確保規劃的延續性。明確公益性用地類別，適當降低工業區公益性用地比例。目前，土地征收成片開發方案用地分類采用《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》標準執行，但沒有文件明確公益性用地類別，會導致在公益性用地統計上存在差別。

　　因此，建議明確公益性用地地類，除自然資源部關于印發《土地征收成片開發標準(試行)》的通知中明確的內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例之外，可將商業服務業設施用地中的公共設施營業網點用地、公園綠地內的水面和工業用地中的倉儲用地等用地納入公益性用地范疇。同時建議將工業區公益性用地比例不低于40%調整為不低于25%，保障工業區節約集約用地，提高工業區土地使用效率[4]。盡快出臺土地征收成片開發方案調整程序和規則。

　　目前，第一批編制的土地征收成片開發方案已獲得批復，進入了方案實施階段，在方案實施過程中難免會出現根據項目招商情況，對規劃方案進行修改調整，規劃方案的調整類型主要為用地性質、配套設施修改調整、道路實施線性優化調整等。因此，盡快出臺土地征收成片開發方案調整程序和規則，保障土地征收成片開發方案順利實施，提高規劃方案可操作性。

　　3成片開發方案的編制路徑探索

　　吳山鎮行政區面積126.3km2，位于長三角的副中心城市合肥市的北郊，長豐縣的西南部，北距長豐縣縣城40km，南距省會合肥市區28km，是長豐縣重點鎮之一，也是合肥市的衛星城鎮。在鎮區南部，依托現有吳王楊行密之墓和百花公主墓兩處文物古跡，打造“吳王錦里”貢鵝特色小鎮;在鎮區北部，是吳山工業產業園，是長豐縣“一區六園”的六大園區之一。因此，吳山鎮將貢鵝小鎮片區和工業園片區納入土地征收成片開發范圍，保障近期項目的實施建設。

　　首先，對項目區概況進行分析。依據吳山鎮總體規劃，鎮區建設范圍內可建設開發用地面積約2.7km2，均符合土地利用規劃，鎮區內主干道路已基本建成，東面為G206國道(合淮路)，南側緊鄰主干道吳王大道，中部有車左路貫穿，交通條件優越，基本具備供水、供電、通信、排水等條件，公共服務設施和市政基礎設施配套較完善，適宜開發建設。

　　其次，劃定成片開發范圍。考慮到南部的貢鵝小鎮片區與工業園區片區，在城市分區上不屬于同一個城市功能區，且在空間分布上距離較遠，因此，本次規劃將吳山鎮鎮區劃定兩個成片開發范圍。通過對已報批、正在報批、準備報批以及近期擬建項目地梳理，落實項目的分布情況，重點保障已報批、正在報批、準備報批項目須全部納入成片開發范圍，結合道路以及天然河流作為成片開發邊界線，按照成片開發邊界形態規則，集中成片的原則，合理劃定成片開發范圍。

　　再次，編制成片開發用地布局。落實城鎮總體規劃、控制性詳細規劃和其他專項規劃，從實現國民經濟和社會發展規劃、實施國土空間總體規劃、滿足城市開發需求等方面對成片開發方案編制的必要性進行論述。根據已批準的控制性詳細規劃方案，繪制成片開發用地布局，按照公益性用地比例不低于40%的原則，優化調整成片開發范圍，并劃分該片區的功能分區。

　　最后，完成相關效益評估分析。按照《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》的要求，土地征收成片開發方案需要對經濟效益、社會效益和生態效益進行評估分析。經濟效益評估主要按照已批控制性詳細規劃確定的用地容積率、建筑密度等控制指標，測算土地開發利用率、綜合容積率和建筑系數;按照吳山鎮工業項目建設用地固定資產投資強度、基準地價和畝均稅收等指標測算固定資產投資強度、土地出讓金和年財政收入。

　　4結語

　　成片開發方案的編制有利于集約節約用地，提高土地資源使用效率，對城市空間布局進行了優化完善。在新一輪國土空間規劃沒有批準實施前，應盡快開展“城規土規”兩規一致性優化調整完善方案及其報批工作，確保成片開發方案編制符合上位規劃要求，同時將批準的成片開發方案成果納入正在編制的國土空間規劃，保障規劃的延續性。考慮到成片開發方案與實施過程中的差異，建議盡快出臺方案調整程序和規則，體現規劃的剛性與彈性，保障規劃實施的可操作性，使土地使用效益最大化。

　　參考文獻：

　　[1]劉玉姿.論作為土地征收目的的成片開發建設：兼評《土地管理法》第45條第1款第5項[J].北方法學，2021，15(1)：91-102.

　　[2]張冬,徐以泱.土地征收成片開發方案編制相關問題探討[J].中國土地，2021(08)：40-41.

　　[3]徐克勤.淺議新《土地管理法》實施后的土地征收實踐[J].中國土地，2021(01)：48-50.

　　[4]安徽省自然資源廳關于印發《安徽省土地征收成片開發標準實施細則(暫行)》的通知[R].

　　作者：謝海良